1. Es imprescindible preservar la estabilidad jurídica y la ortodoxia regulatoria
Existe una estrecha relación entre un contexto institucional caracterizado por el uso de buenas prácticas regulatorias y el desarrollo económico de los países.
Cuando se quebranta la seguridad jurídica se genera un entorno de incertidumbre en el que las empresas afectadas aplazan o paralizan sus decisiones de inversión, con el consecuente impacto en términos de crecimiento económico y del empleo. Las consecuencias negativas se dejan notar, también, por el lado de la financiación de estas inversiones, al aumentar la prima de riesgo exigida por los inversores, y, por tanto, incrementando los costes de capital para estas empresas.
El marco institucional en España está por debajo del promedio de la UE: España ocupa el puesto 25 de 30 países en cuanto a calidad regulatoria, y el puesto 23 de 30 países en cuanto a seguridad jurídica. Ambos indicadores han empeorado significativamente desde 2018.
Esto dificulta la inversión en sectores con inversiones muy elevadas y con periodos de maduración dilatados en el tiempo como es el caso de la inversión en generación y redes eléctricas. En este sector es más relevante, si cabe, la necesidad de estabilidad jurídica y la ortodoxia regulatoria para lograr un suministro al mínimo coste posible y con respeto al medioambiente.
2. Medidas de intervención ante la crisis de Ucrania
Ante la crisis de precios del gas natural y de la electricidad como resultado de la invasión de Ucrania por parte de Rusia, los gobiernos han adoptado medidas extraordinarias y desiguales. Dichas medidas deberían ser homogéneas y transitorias. En España las medidas han sido más intensas en términos de intervención de los mercados, aumentando la prima de riesgo del sector con el consiguiente freno a su inversión futura.
Por ejemplo, la EU autorizó a limitar los ingresos de las centrales de generación de electricidad no emisoras de gases de efecto invernadero a 180 €/MWh (el mercado llegó a alcanzar los 283,3 €/MWh de media mensual en marzo de 2022) y a establecer impuestos a los beneficios extraordinarios de las empresas gasistas y petroleras.
España optó por adoptar dichas medidas de una forma mucho más restrictiva. Por ejemplo, el límite a los ingresos de las centrales eléctricas no emisoras se estableció en 67 €/MWh (cifra que es un 67% inferior a la propuesta por la UE). Por otro lado, España creó una prestación patrimonial sobre las empresas energéticas no sobre los beneficios extraordinarios sino directamente sobre los ingresos (con independencia de cuáles fueran los costes).
3. Reforma de mercado
Una reforma estructural del mercado eléctrico no debe estar motivada en la excepcionalidad de la actual crisis, sino en las buenas prácticas regulatorias que han inspirado la creación del mercado interior a lo largo de las últimas décadas.
El IEE defiende que cualquier reforma del mercado eléctrico debe basarse en el consenso generalizado, a nivel técnico, acerca de que el mercado eléctrico es capaz de garantizar el suministro de electricidad a un coste menor que el que resulta de decisiones adoptadas por la Administración pública. En este sentido, el IEE indica que la propuesta del Gobierno español adolece de serias deficiencias.
Otros aspectos que el Instituto de Estudios Económicos pone de manifiesto sobre la reforma de mercado:
- El mercado mayorista eléctrico debe seguir siendo marginalista, lo que garantiza que la energía se produce al menor coste posible y evita el despilfarro.
- Se debe fomentar la contratación a plazo porque así se garantiza que sólo se promueven tecnologías rentables. Es necesario identificar y eliminar las barreras a este tipo de contratación.
- Los contratos a plazo y a precio fijo que se liquidan por diferencias contra el precio del mercado al contado (CfD), firmados entre el Regulador y las nuevas instalaciones de generación renovable, son un sistema menos eficiente ya que el Gobierno decide el mix de generación y traslada los errores a los consumidores. De prosperar la iniciativa europea de regulación de CfD para determinados supuestos, se debería limitar a su cumplimiento voluntario.
- La extensión de este tipo de contratación de forma obligatoria a la generación nuclear e hidráulica induciría a importantes distorsiones en el despacho de las instalaciones, anestesia la señal de escasez y disminuye y encarece la cobertura de riesgo de precio para los consumidores que la necesiten y la busquen en el mercado.
- Son necesarios mecanismos de capacidad, sin los cuales se compromete la seguridad de suministro y será imposible acometer las inversiones en almacenamiento necesarias. En España, en 2025, podría existir riesgo de garantía de suministro. Si cada Estado miembro los define sin los condicionantes europeos, se podría subvencionar de forma asimétrica la generación, y romperse reglas básicas del mercado interior de la UE.
4. Electrificación y la necesidad de conectar la demanda eléctrica a las redes eléctricas
Para cumplir con los objetivos de descarbonización y que se cumplan a tiempo, es necesario importantes inversiones en redes eléctricas, no sólo para conectar las nuevas instalaciones de generación sino también para dar conexión a muchos consumidores que pasarán de consumir combustibles fósiles a consumir electricidad. Las redes tienen que estar preparadas para el proceso de electrificación.
España puede vivir un proceso de relocalización por parte de empresas intensivas en consumo eléctrico, atraídas por la ventaja comparativa que puede ofrecer nuestro país. Ello aconseja flexibilizar el actual proceso de planificación para adaptar la evolución de las redes a las nuevas necesidades que los consumidores tendrán próximamente.
No obstante, para que las inversiones tengan lugar, el Regulador deberá garantizar un marco que permita a las empresas obtener una rentabilidad suficiente, junto con unas reglas claras de retribución, que fijen las inversiones a ser retribuidas ex ante.
