1.4. Mecanismos de protección de los consumidores de electricidad y de gas en España

1.4. Mecanismos de protección de los consumidores de electricidad y de gas en España

Liberalización de los mercados y protección de los consumidores. Desde mediados de los años 90, las decisiones de la Comisión Europea relativas al sector energético se han centrado en la creación de un mercado liberalizado y único de ámbito comunitario. El Gobierno español ha coincidido en la importancia de la liberalización y por ello optó por ir delante de estas obligaciones, con el resultado de que España tiene en la actualidad uno de los mercados eléctricos más abiertos y transparentes del mundo (ver El proceso de liberación de los sectores energéticos).

Sin embargo, en ninguno de estos casos, la liberalización y la competencia han sido un fin en sí mismas, sino que son simplemente el instrumento escogido por las autoridades competentes para que los consumidores obtengan el suministro de energía con la calidad que desean y al menor coste posible. 

Ello es debido a que la competencia entre las empresas en el mercado impide que éstas se relajen en su gestión, lo que lleva a que cada bien o servicio sea producido al menor coste posible y que los precios que ofrezcan las empresas reflejen esos menores costes. Por otro lado, los mercados liberalizados conducen al nivel de seguridad de suministro que desean los consumidores porque las señales de inversión que reciben las empresas vienen determinadas por la disponibilidad a pagar de los consumidores.

Tal como reconoce la Comisión Europea[7], al abrir los mercados energéticos a la competencia, sus ciudadanos e industrias se han beneficiado de más opciones de elección, más competencia para mantener los precios bajos, un mejor servicio y una mayor seguridad del suministro. La capacidad de elegir libremente un suministrador es el principal y más efectivo mecanismo de protección del que disfrutan los consumidores.

No obstante, el proceso de liberalización y apertura de los mercados energéticos europeos se ha completado con una serie de medidas destinadas a asegurar que funcionen de forma eficiente y coherente con la maximización del bienestar social. Esto, a su vez, requiere garantizar una adecuada protección al consumidor, lo que ha derivado en determinadas intervenciones en el libre mercado. En España, éstas incluyen:

  • La caracterización del suministro energético, en general, como un servicio de interés económico general.
  • La supervisión de los mercados energéticos.
  • El establecimiento de limitaciones/obligaciones a los agentes del sector.
  • La aprobación de medidas específicas de garantía de la seguridad del suministro energético
  • La protección específica a consumidores vulnerables.

Estas medidas se describen a continuación.

Caracterización del suministro energético. La legislación europea contempla determinados servicios económicos que contribuyen de manera importante a la competitividad general de la industria europea y a la cohesión económica, social y territorial, denominándolos “servicios de interés económico general”. Entre ellos, se encuentran el transporte, las telecomunicaciones o la energía.

Más aún, el artículo 3 de la Directiva 2009/72/CE[8], sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, establece que “los Estados miembros deberán garantizar que todos los clientes domésticos y, cuando los Estados miembros lo consideren adecuado, las pequeñas empresas […] disfruten en su territorio del derecho a un servicio universal, es decir, del derecho al suministro de electricidad de una calidad determinada, y a unos precios razonables […] Para garantizar la prestación del servicio universal, los Estados miembros podrán designar un suministrador de último recurso […] y deberán imponer a las empresas distribuidoras la obligación de conectar a los clientes a su red […]”.

En el caso del sector del gas natural, el artículo 3 de la Directiva 2009/73/CE[9]sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural, también establece medidas equivalentes, pero no universales, sino para los consumidores ya conectados a las redes de gas: “En particular, [los Estados miembros] adoptarán medidas adecuadas para proteger a los clientes finales de zonas apartadas que estén conectados a la red de gas. Los Estados miembros podrán designar un suministrador de último recurso para los clientes conectados a la red de gas”.

Esta consideración del suministro de electricidad y gas como un servicio de especial interés para la sociedad e, incluso la “universalidad del suministro” para el eléctrico, se recoge también en diversas normativas españolas (ver Seguridad de suministro). Así por ejemplo:

  • En la exposición de motivos de la Ley 24/2013[10], de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, destaca que “el suministro de energía eléctrica constituye un servicio de interés económico general, pues la actividad económica y humana no puede entenderse hoy en día sin su existencia.”. Esta condición implica una obligación práctica de suministrar electricidad, equivalente a la universalidad establecida en la directiva europea. En la legislación española, por ejemplo, se establece la obligación de los distribuidores de electricidad de extender las redes para atender a todos los consumidores que lo requieran[11].
  • Por su parte, la exposición de motivos de la Ley 34/1998[12], de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, determina que las actividades relacionadas con el suministro de gas natural tienen la consideración de “actividades de interés general”, y que su “especial importancia para el desenvolvimiento de la vida económica […] supone que el Estado debe velar por su seguridad y continuidad y justifica las obligaciones de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad”. Por ello, también en el caso del gas natural, las distribuidoras están obligadas a extender las redes a todo aquel consumidor que lo solicite aunque, en este caso, la obligación se limita al ámbito geográfico de su autorización[13].
  • Por otro lado, la normativa de las distintas comunidades autónomas establece los requisitos mínimos de habitabilidad en los edificios de viviendas y, con carácter general, no se considera que una vivienda cumple los requisitos mínimos de habitabilidad si, entre otros, no dispone de una instalación eléctrica.
  • Por último, se considera que las actividades de transporte y distribución son monopolios naturales, y por ello se mantienen como actividades reguladas, pero al considerarse que estas instalaciones son esenciales para poder suministrar energía, se establece el acceso de terceros a las redes (ATR), por el cual se obliga a que los titulares de las instalaciones permitan su uso a aquellos que lo necesiten (ver Actividades reguladas y actividades en libre competencia)[14].

Supervisión de los mercados. El buen funcionamiento de los mercados energéticos es una condición necesaria para que los consumidores disfruten de un suministro de calidad al menor precio. Por ello, varias instituciones velan por el correcto funcionamiento y la competencia en estos mercados en España. Estos organismos son la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia[15], la Comisión Europea, , el Instituto Nacional del Consumo y los organismos competentes de las Comunidades Autónomas (ver Competencia y poder de mercado).

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia es responsable de la mayoría de las competencias que anteriormente poseían organismos que en esta se unifican (CNE, CNC, CMT, CRF, CNSP, Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria y el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales). La CNMC es la encargada actualmente de supervisar el correcto funcionamiento del mercado y de los sectores económicos. Además, se encarga de  preservar, garantizar y promover la existencia de una competencia efectiva de los mercados.

Las principales funciones de este organismo con carácter general en el conjunto de los mercados para la defensa de la competencia son de supervisión, arbitraje y consultivas. Con carácter singular también se busca la supervisión, el control y la resolución de conflictos más amplias y flexibles que las del propio arbitraje. Su función, en definitiva, es la de velar por el correcto funcionamiento del mercado y la libre concurrencia.

Por otra parte, el Instituto Nacional del Consumo (INC) es el organismo de la Administración General del Estado que, en desarrollo del artículo 51 de la Constitución y del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, ejerce las funciones de promoción y fomento de los derechos de los consumidores y usuarios.

Finalmente, las Comunidades Autónomas detentan diversas competencias en materia de supervisión de mercados y de protección de consumidores, ya que son competentes respecto a todas las controversias que surjan entre consumidores y comercializadores y/o distribuidores en lo relativo a continuidad del suministro, calidad de producto y calidad en la atención y relación con el cliente[16]. La normativa autonómica correspondiente determina quién es la autoridad competente (dirección general de industria o dirección general de consumo) para conocer de una u otra incidencia.

Limitaciones/obligaciones a los agentes del sectorEl gobierno ha adoptado en distintos momentos diversas medidas con el objetivo de mitigar el incentivo de los generadores a ejercer poder de mercado (del cual resultarían precios para los consumidores mayores que los competitivos). Estas medidas han ido variando en el tiempo, habiendo sido muchas de ellas eliminadas al no considerarse ya necesarias. Entre las medidas que están en vigor en España se encuentran las siguientes (ver Competencia en el mercado eléctrico):

  • La prohibición sobre agentes propietarios de unidades de generación de representar en el mercado de producción a centrales propiedad de terceros.
  • La obligación de presentar ofertas de recompra en el mercado de producción de contratos bilaterales físicos[17].
  • La prohibición sobre agentes propietarios de generación de representar en el mercado a centrales de terceros responde aparentemente al objetivo de evitar la concentración de la oferta.
  • La obligación de presentar en el mercado diario ofertas de recompra de la energía comprometida en contratos bilaterales físicos pretende evitar que la proliferación de dicho tipo de contratos deje al mercado diario sin liquidez y a la vez,  asegurar que el despacho de las centrales de generación es el más eficiente posible.

El gobierno también ha impuesto otras limitaciones y obligaciones a los distribuidores y comercializadores orientadas principalmente a proteger los intereses de los consumidores garantizando que los nuevos entrantes tengan suficiente información sobre el mercado y que puedan competir en igualdad de condiciones con los comercializadores de grupos verticalmente integrados. Entre las medidas actualmente en vigor se encuentran:

  • Separación de actividades, en sus distintas formas[18].
  • Acceso a las bases de datos de consumidores a tarifa regulada[19].
  • Gestión telemática de los procesos de cambio de comercializador[20].
  • Obligación de comunicar ofertas a la CNMC para su divulgación[21].
  • Prohibición de presentar contraofertas[22].

Los requisitos de separación de actividades tienen distintos objetivos. Por un lado, se busca que la asignación de costes entre actividades, especialmente entre actividades reguladas y liberalizadas aunque también entre reguladas, impida subvenciones entre ellas (a este objetivo responden las obligaciones de separación jurídica y contable). Por otro lado, se busca que las unidades encargadas de realizar actividades reguladas en grupos verticalmente integrados realicen sus funciones de forma independiente y no discriminatoria y evitar que la información comercialmente sensible de éstas no se transfiera a los negocios liberalizados de su mismo grupo empresarial (a este objetivo responden las obligaciones de separación funcional de las actividades reguladas en general y la separación de propiedad para la operación del sistema y la operación del mercado).

Por último, también se impide que una empresa regulada desarrolle o sea propietaria de una empresa que desarrolle actividades en un marco competitivo; el objetivo de esta última separación es impedir que la empresa regulada tenga incentivos a distorsionar el proceso competitivo. Actualmente, son las propias empresas las que tienen que supervisar esta separación de actividades y desde el 31 de marzo de 2013 se configura como una obligación legal por la que las empresas tienen que presentar información periódicamente a la CNMC.

Asimismo, para facilitar a los comercializadores desarrollar sus estrategias comerciales, el gobierno impuso a las empresas distribuidoras que dieran a todos los comercializadores acceso a sus bases de datos (sistema de información de puntos de suministro[23]) con los datos de los consumidores. De este modo, los comercializadores pertenecientes a los grupos energéticos ya implantados no disponen de ninguna ventaja con respecto a nuevos entrantes en lo que acceso a información se refiere.

En el mismo sentido, las empresas distribuidoras tienen obligación de facilitar un acceso telemático a todos los comercializadores de modo que el procedimiento de cambio de comercializador sea lo más sencillo y rápido posible. Así se asegura, de nuevo, que los nuevos entrantes no se encontrarán en situación de desventaja, lo cual favorece la entrada de nuevos comercializadores en beneficio de los consumidores.

Los comercializadores de electricidad tienen también la obligación de comunicar a la CNMC aquellas ofertas que realicen a colectivos de consumidores. La CNMC, a su vez, tiene la obligación de publicar esas ofertas en su página web. El objetivo de estas obligaciones es que los consumidores puedan acceder fácilmente al abanico completo de ofertas y puedan compararlas fácilmente, escogiendo aquella que mejor se adapte a sus preferencias.

La importancia de esta medida viene resaltada en las Directivas de la Comisión Europea, las cuales establecen “que los consumidores deben tener el derecho al suministro de electricidad de una calidad determinada, y a unos precios razonables, fácil y claramente comparables, transparentes y no discriminatorios”[24], y que los Estados miembros velarán para que los consumidores de gas “reciban información transparente sobre los precios, tarifas y condiciones generales aplicables al acceso y al uso de los servicios de gas” [25].

Para incentivar el desarrollo de la competencia, los comercializadores libres vinculados a comercializadores de referencia no pueden presentar contraofertas durante un año a aquellos consumidores que hayan tomado la decisión de contratar su suministro con otros comercializadores. Esta medida se articuló con ocasión de la puesta en marcha del suministro de último recurso, ahora suministro de referencia, tanto en el sector del gas en 2007 como en el de electricidad en 2009 y ha sido eliminada posteriormente de forma expresa para el gas, aunque permanece en la regulación eléctrica.

Seguridad del suministro energético. La Administración vela también por los intereses de los consumidores finales mediante diversas medidas orientadas a incrementar la seguridad del suministro eléctrico y a evitar que se produzcan interrupciones en su suministro. Con tal fin, la Administración interviene para que exista una capacidad de generación, transporte y distribución de electricidad y una capacidad de regasificación, almacenamiento, transporte y distribución de gas natural, por un lado, y una cantidad de gas natural disponible, por otro, suficientes como para atender la demanda de los consumidores incluso en momentos de máxima demanda.

Respecto a las instalaciones de transporte de electricidad y de regasificación, almacenamiento y transporte de gas natural, se establece una planificación vinculante realizada por el Estado, con la participación de las Comunidades Autónomas. En este sentido, la vigente planificación de la red de transporte de electricidad 2015-2020, elaborada por el ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital es vinculante para el operador del sistema (REE). En la planificación se detallan los proyectos de nuevas infraestructuras eléctricas que se deben realizar en España bajo condiciones de transparencia y mínimo coste para el sistema eléctrico.

Como se ha señalado con anterioridad, un mercado libre alcanza el nivel de seguridad de suministro eficiente de forma natural, pues su precio proporciona a los agentes las señales necesarias para acometer nuevas inversiones. Sin embargo, ello requiere que se permita al mercado reflejar el valor de la energía cuando ésta es escasa, lo cual implica permitir que se produzcan puntas de precios potencialmente muy elevadas. En contraste, en algunas legislaciones, como la española, se ha decidido evitar exponer a los consumidores a estas puntas de precios, mediante el establecimiento de precios máximos en el mercado mayorista que impiden que el precio del mercado pueda reflejar el valor real de la electricidad en condiciones de escasez. Introducir este tope implica mitigar la señal de inversión (el propio precio del mercado), lo que hace que el mercado deje de ser capaz de producir por sí mismo y de forma natural el nivel de seguridad de suministro eficiente. Es por esto que son necesarias medidas adicionales que hagan posible alcanzar este objetivo. En el sector eléctrico, las medidas orientadas a asegurar el suministro incluyen las siguientes:

  • Pagos por capacidad[27]: el principal mecanismo existente en la legislación eléctrica española para asegurar la suficiencia de la capacidad de generación y de un margen de reserva es la existencia de los llamados “pagos por capacidad”, que buscan retribuir a las centrales por su disponibilidad para cubrir la demanda en situaciones punta, en lugar de dejar que el mercado alcance los niveles de precios que asegurarían un nivel óptimo de inversión. Los objetivos del pago por capacidad son, por tanto, promover las inversiones en generación y promover la disponibilidad de las instalaciones más allá de lo que ocurriría si, una vez introducido el tope de precio en el mercado, dichos pagos no existieran. (Ver Modelos regulatorios para garantizar la seguridad de suministro en España)
  • Obligación de compensar a los consumidores que sufren interrupciones[28]: la legislación española impone a las empresas distribuidoras de electricidad la obligación de compensar a los consumidores en caso de interrupciones del suministro que excedan los niveles establecidos en la regulación, mediante descuentos anuales en la facturación durante los tres meses siguientes al año natural considerado. 

En el sector del gas destacan tres tipos de medidas destinadas a asegurar el suministro:

  • Obligaciones de almacenamiento[29]: de la capacidad total utilizable de los almacenamientos subterráneos básicos se debe reservar un volumen equivalente a 10 días de ventas (en el año anterior) destinados a almacenamientos de las existencias mínimas de seguridad con carácter estratégico.
  • Obligación de diversificar las fuentes de aprovisionamiento[30]: la legislación española prohíbe a los grandes comercializadores que su gas provenga en más de un 50% del país principal de importación. Se pretende así limitar la dependencia energética de un solo país diversificando el suministro. De esta forma en el año 2016, el principal país del cual se importa gas, suministró un 57% de las necesidades, mientras que en los años 90 ese porcentaje era superior al 60% (ver Aprovisionamiento de gas natural en España ).
  • Obligación de compensar a los consumidores que sufren interrupciones[31]: además, como sucede en el sector eléctrico, la legislación española impone a las empresas distribuidoras de gas la obligación de compensar a los consumidores en caso de interrupciones del suministro que excedan los niveles establecidos en la regulación. Dichas compensaciones se efectúan mediante descuentos en la facturación durante los dos meses siguientes al momento en que se sufrió la interrupción.

Protección a consumidores vulnerables. Adicionalmente, con la intención de proteger a grupos específicos de consumidores, ya sea por ser considerados como poco sofisticados o vulnerables (en mayor o menor grado), o con otros criterios como la cohesión territorial, la legislación española establece otros mecanismos adicionales de protección, entre los que se encuentran:

  • Un precio nacional uniforme[32].
  • La obligación de ofrecer suministro al Precio Voluntario para el Pequeño Consumidor (PVPC)[33].
  • La obligación de las comercializadoras de referencia de realizar ofertas en las que el precio del suministro de energía eléctrica sea fijo durante un año para los consumidores con derecho a PVPC.[34]         
  • El bono social para ciertos consumidores de electricidad[35].
  • Limitaciones a la desconexión en caso de impago[36].

La primera de las medidas enumeradas, el precio nacional uniforme a nivel mayorista y la existencia de tarifas de acceso igualmente uniformes a nivel nacional, protege a los consumidores ubicados en zonas en las que el coste de suministro es elevado (p.ej. zonas con restricciones, rurales, extrapeninsulares).

Los comercializadores de referencia tienen la obligación de ofrecer un suministro a un precio máximo igual al Precio Voluntario para el Pequeño Consumidor de electricidad (PVPC) e igual a la Tarifa de Último Recurso (TUR) en gas, a los consumidores de menor tamaño (consumidores de electricidad en baja tensión con potencia contratada menor o igual a 10 kW y los consumidores de gas con un consumo anual menor o igual a 50 MWh y una presión contratada de hasta 4 bar). Adicionalmente, estos comercializadores también tienen la obligación de realizar ofertas a un precio fijo anual a los consumidores con derecho a PVPC, así como de asumir el suministro de aquellos consumidores cuya comercializadora se encuentre incursa en un procedimiento de impago o no cuente con las garantías necesarias para el desarrollo de su actividad. Los comercializadores de referencia no pueden rechazar suministrar a consumidores con derecho al suministro de referencia, de modo que dichos consumidores pueden siempre optar por ser suministrados a un precio fijado por la Administración (ver Suministro de referencia  y Suministro de Último Recurso (gas)).

El bono social protege a ciertos grupos de consumidores de electricidad considerados especialmente vulnerables. En el caso de estos consumidores, los comercializadores de referencia tienen la obligación de ofrecerles un descuento en su factura definido como la diferencia entre el PVPC y la Tarifa de Último Recurso. Pueden acogerse a la Tarifa de Último Recurso aquellos consumidores que, siendo personas físicas y tratándose de su residencia habitual, cumpliendo las siguientes condiciones de renta y/o limitación de consumo presentadas en la Tabla 1-2:

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Tabla 1-2. Condiciones bono social. 
Fuente: Elaboración propia.

En caso de impago, las empresas comercializadoras tienen marcado asimismo un protocolo que les impone periodos mínimos de notificación a los consumidores de electricidad antes de poder desconectar su suministro eléctrico.

El bono social es una subvención que corría a cargo de las empresas eléctricas, pero en marzo de 2012, el Tribunal Supremo dictaminó que las compañías eléctricas no debían financiarlo, ya que resulta discriminatorio que estas empresas tengan que asumir la carga de esta ayuda social. Considera el Tribunal que, al tratarse de una ayuda social destinada a los ciudadanos, carece de sentido que no sea el presupuesto estatal el que se encargue de financiarlo, al menos en parte.   Sin embargo y posteriormente, la Ley 24/2013[37], de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, en su artículo 45, determina que el bono social será asumido por las matrices de los grupos de sociedades, o en su caso, por las sociedades que desarrollen simultáneamente las actividades de producción, distribución y comercialización de energía eléctrica. Con el actual bono social, son las comercializadores, o sus matrices quienes están obligadas a financiar el bono social en función de su cuota de clientes. De esta forma, se mantiene el sistema por el cual el coste del bono social es asumido por las empresas comercializadoras como un servicio de interés general, sin cargarlos sobre los consumidores ni sobre los Presupuestos Generales del Estado. 

Esquemas de protección del consumidor de energía (electricidad y gas natural). Con carácter general, en la provisión de servicios, normalmente denominados como servicios públicos, a los consumidores y en particular en los sistemas regulados o liberalizados aplicables al suministro de energía, existen una serie de principios que son considerados en el ámbito de todo sistema de protección del consumidor que persigue un cierto nivel de eficacia. Estos principios se refieren básicamente a:

  • El carácter básico de los servicios energéticos: el suministro eléctrico como servicio universal
  • Educación y formación de los consumidores.
  • La información al consumidor.
  • La capacidad de elección del consumidor
  • La representación del consumidor.
  • Protección del consumidor vulnerable.
  • El suministro energético para el consumidor/relaciones con el proveedor: Carta de Servicios y Códigos de Conducta.
  • Vías de reclamación de los consumidores.

De todas maneras, el mecanismo más importante de protección del consumidor, probablemente, es un eficaz sistema de reclamaciones; sin embargo, en la mayoría de los casos, esta competencia está separada de los organismos reguladores. En España, es el ministerio (MINETAD) el encargado de informar, atender y tramitar las reclamaciones planteadas por los consumidores de energía eléctrica. Además de todo lo comentado anteriormente, el consumidor, en un proceso de liberalización, está sujeto a los siguientes derechos:

  • Derecho a conocer la posibilidad de elegir, mediante sistemas y plataformas de información, accesibles, gratuitos, e inteligibles.
  • Derecho a ser suministrado en condiciones competitivas, bajo un comportamiento no abusivo del comercializador.
  • Derecho a reclamar, o a disponer de los mecanismos de reclamación eficiente, y en su caso la asistencia para hacerlo.
  • Derecho a la compensación justa por carencias del suministro, con carácter de oficio.
  • Derecho a disponer de protección especial, en el caso del consumidor vulnerable.

La protección del consumidor en la Unión Europea. Desde la Unión Europea también se le ha dado gran importancia a la protección de los consumidores mediante directrices comunitarias. En términos legislativos, no es hasta la creación del Acta Única Europea[39],  tratado internacional firmado en Luxemburgo y en la Haya en 1986 por los 12 Estados miembros que en ese momento formaban la Comunidad Europea, cuando se habla por primera vez de protección de los consumidores. Sin embargo, no fue hasta el Tratado de la Unión Europea (TUE), firmado en la ciudad holandesa de Maastricht en 1992 y conocido como el Tratado de Maastricht[39] cuando se consolidó la política de protección a los consumidores europeos. Así, dentro de su Título XI, dedicado a la protección de los consumidores, el artículo 129 a) señala los diferentes mecanismos a través de los cuales la entonces Comunidad Europea contribuyó a conseguir el antedicho “alto nivel de protección de los consumidores”. El Tratado de Ámsterdam[40] que entró en vigor en 1999 revisó el Tratado de Maastricht y modificó dicho artículo comenzando ahora con una enumeración de los derechos de los consumidores.

Gracias al proyecto de Constitución Europea, se finaliza en 2000 la “Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea”[41] afirmando en su artículo 38 de protección a los consumidores que “las políticas de la Unión garantizarán un alto nivel de protección de los consumidores”. El Libro Verde sobre la protección de los consumidores en la Unión Europea[42] de 2001 sentó las bases que permitieron la adopción de la Estrategia comunitaria en materia de política de los consumidores para los años 2007-2013. Dicha estrategia tiene como objetivo establecer un nivel equivalente de seguridad y de protección en toda la Unión Europea, y un mercado interior más integrado.

La última iniciativa para fortalecer la protección de los consumidores de energía viene de la mano de la Carta Europea de los Derechos de los Consumidores de Energía[43] y responde a la petición realizada por parte de los Ministros de Energía y Jefes de Estado o de Gobiernos de la Unión Europea a la vista de la plena apertura de los mercado de energía en julio de 2007. Los objetivos de la Carta se centran en: protección más eficaz de los ciudadanos vulnerables; más información a los consumidores; menos burocracia para cambiar de suministrador; y proteger al consumidor de las prácticas de venta abusivas.

ConclusionesLa apertura de los mercados energéticos a la competencia supone, por sí misma, la mejor forma de protección para los consumidores, ya que de este modo se les asegura un suministro de calidad al mínimo precio.

Sin embargo, liberalizar no es incompatible con la existencia de mecanismos de protección de los consumidores de electricidad y de gas natural. En este sentido, los reguladores (el legislador, el gobierno, el regulador independiente) tienen la capacidad de introducir aquellas medidas que consideren adecuadas tanto de carácter social como otras que garanticen que el suministro cumpla unos determinados requisitos de calidad previamente establecidos.

Complementariamente, existen diversos organismos de supervisión responsables de velar por el correcto funcionamiento de estos mercados (ver Competencia y poder de mercado). Sobre la dinámica competitiva que impone por sí mismo el mercado, la Administración ha superpuesto diversas obligaciones y limitaciones sobre generadores, distribuidores y comercializadores orientadas a asegurar la protección del consumidor.

Sin embargo, estas medidas de protección no deberían en ningún caso distorsionar el funcionamiento del mercado ni crear discriminaciones entre agentes. En efecto, estas medidas deben ser introducidas de forma que no se pierdan – o hagan imposible alcanzar – los beneficios que para los consumidores se derivan de la propia liberalización. De hecho, se puede llegar a producir la paradoja de pretender proteger a los consumidores a través de determinadas intervenciones en los mercados que en realidad son contrarias a los intereses de los propios consumidores.

Por último, y como sucede con cualquier acción regulatoria, las obligaciones y limitaciones eventuales que se impusieran a los diferentes agentes deberían, independientemente de su finalidad, respetar los principios de buena regulación – transparencia, objetividad, predictibilidad, causalidad, proporcionalidad, no discriminatorias, etc. Del cumplimiento de estos principios depende el mantenimiento de la confianza mutua entre regulador y regulado y, en el largo plazo, de la correcta protección al consumidor.

[10] Ver Ley 24/2013.

[12] Ver Ley 34/1998.

[15] Hasta el 30 de junio de 2014 otro organismo era la Oficina de Cambio de Suministrador que supervisaba los cambios de comercializador de gas o electricidad, proponía mejoras en los procedimientos a llevar a cabo para hacer efectivos estos cambios y controlaba que la información se intercambiase entre distribuidores y comercializadores con la diligencia y agilidad requerida, en beneficio de los consumidores. A partir del 30 de junio de 2014, dichas funciones serán desempeñadas por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, que tendrá acceso a las Bases de Datos de Consumidores y Puntos de Suministro de gas y de electricidad.

[20]  Ibídem.

[26] En realidad, los consumidores no están expuestos a estas puntas de precios directamente, sino que al comprar la energía a los comercializadores son éstos los que compran la energía a los precios del mercado mayorista y los internalizan en sus ofertas a los clientes finales. Por su parte, en mercados suficientemente maduros, los agentes que actúan en los mercados mayoristas disponen de herramientas de cobertura de precio.

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