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5.4. El bono social

El bono social, aprobado por el Gobierno en el Real Decreto 897/2017[165], de 6 de octubre, por el que regula la aplicación del bono social de electricidad para los consumidores vulnerables, que se ha establecido en España es un mecanismo para la protección de determinados consumidores considerados vulnerables, y que ha sido creado en el proceso de la liberalización completa del suministro (ver El suministro de referencia).

Esta figura se definió inicialmente en el Real Decreto-ley 6/2009, con la idea de favorecer económicamente a determinados consumidores de electricidad que cumplieran con unas características sociales, de consumo y poder adquisitivo determinados por la Administración (ver El precio voluntario para el pequeño consumidor). Posteriormente, en el Real Decreto-ley 13/2012, se estableció de forma transitoria una equivalencia entre el bono social y el concepto de consumidor vulnerable definido en la normativa comunitaria.

¿Cómo se calcula? El bono social consiste en una bonificación en las facturas del suministro de electricidad, equivalente a la diferencia entre el precio voluntario al pequeño consumidor (PVPC) y un valor base, que se denomina tarifa de último recurso a partir de la publicación de la Ley 24/2013 y será aplicado por el correspondiente comercializador de referencia en las facturas de los consumidores que puedan acogerse al mismo.

Con el Real Decreto 897/2017 se calcula descontando un 25% en todos los términos que componen el PVPC para aquellos consumidores considerados vulnerables y un 40% para aquellos consumidores considerados vulnerables severos[166]. Desde 2009 y hasta la publicación del anterior Real Decreto (216/2014), el bono social suponía congelar los precios que se estaban aplicando al consumidor antes del 1 de julio de 2009, calculándose en cada factura el importe con los precios actuales y descontando la diferencia que resulte (Figura 5‑11).

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Figura 5-11. Cuantificación del bono social.
Fuente: Elaboración propia.

En un mercado en competencia, las políticas sociales dentro de las cuales se enmarca el bono social, no deberían tomar la forma de ayudas directas al consumo eléctrico, sino que deberían ser aplicadas de forma que interfieran lo menos posible con el principio de asignación eficiente en el mercado. Estas medidas se pueden canalizar a través de instrumentos específicos de redistribución de la renta, como ayudas sociales para los colectivos más vulnerables, haciendo de esta manera que las ayudas sean independientes del consumo y que no distorsionen el precio del mercado.

Como segunda alternativa, se podría repercutir el coste de apoyo a los consumidores vulnerables entre el resto de consumidores eléctricos, especialmente sobre aquellos con demandas más inelásticas. El principal aspecto positivo de esta medida es que no se interfiere o se hace mínimamente sobre las decisiones de consumo de los agentes. De hecho, pese al mayor precio del suministro, los consumidores con demandas más inelásticas seguirían consumiendo prácticamente la misma cantidad de electricidad.

Solo de estas dos formas se podría resolver el aparente conflicto entre la eficiencia de un sistema de mercado y las políticas sociales de ayuda a consumidores vulnerables (ver La  protección fde los consumidores vulnerables).

¿A quién aplica? Como ya se ha señalado, el bono social se definió con la idea de favorecer económicamente a determinados consumidores de electricidad y que cumplieran con unas características sociales, de consumo y poder adquisitivo determinados por la Administración (Tabla 5-2).

Beneficiarios bono social5-2. Condiciones del bono social.
Fuente: Elaboración propia.

La tramitación del bono social la debe realizar el consumidor ante una empresa comercializadora de referencia antes de último recurso, mediante la solicitud y el escrito de declaración responsable que correspondan, según los modelos que han sido establecidos por la Resolución de 26 de junio de 2009, de la Secretaría de Estado de Energía[167].

La empresa comprobará la validez de los datos de la solicitud y de la documentación aportada, y cuando se complete su acreditación iniciará la facturación del bono social en la factura más próxima a dicha fecha.

Desde julio de 2012, y en cumplimiento del Real Decreto-ley 13/2012, las empresas comercializadoras de último recurso ahora de referencia han puesto a disposición de los consumidores acogidos al bono social un servicio de atención telefónica y un número de teléfono, ambos gratuitos, para atender sus solicitudes de información.

¿Quién lo financia y quién lo supervisa? El Real Decreto-ley 6/200[168] estableció que la financiación de este mecanismo fue asumida por algunas empresas titulares de instalaciones de generación del sistema eléctrico español.

Sin embargo, el Tribunal Supremo lo declaró inaplicable en febrero de 2012 por ser un criterio no justificado y discriminatorio (esto último por no aplicar a todos los generadores). Tras esta sentencia el bono social se incluyó en los peajes de acceso.

Posteriormente, el Real Decreto-ley 9/2013 reconoce el carácter obligatorio para el servicio público del bono social, siendo las matrices de las sociedades verticalmente integradas en las actividades del sector eléctrico quienes deben asumir su coste. El reparto de dicho coste se realiza en función del número de suministros conectados a las redes de distribución y al número de clientes a los que suministra la actividad comercial.

Con la entrada en vigor del Real Decreto-ley 7/2016[169], de 23 de diciembre, se mantiene que sean las matrices de los grupos de sociedades que desarrollen la actividad de comercialización de energía eléctrica, o a las propias sociedades que así lo hagan, si no forman parte de ningún grupo, la que asuman el coste del bono social. Dicha obligación no tiene carácter permanente, previéndose que se proceda a su revisión cada 4 años para adecuarla a la situación del sector eléctrico. La Tabla 5-3 muestra su relación y cuotas de aportación, que se fijaron de la siguiente forma:

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Tabla 5-3. Financiación del bono social.
Fuente: BOE y elaboración propia.

Este Real Decreto-ley, establece que la recíproca participación de cada una de las empresas o matrices de grupos de empresas en la asunción del coste sea proporcional al porcentaje que corresponda sobre una cuantía calculada considerando el número de clientes a los que suministran.

La CNMC es la encargada de supervisar la correcta aplicación del bono social, estando los consumidores obligados a comunicar a su comercializadora de último recurso cualquier cambio que suponga la pérdida del derecho a percibir el bono social.

Por su parte, los comercializadores de referencia son los que comprueban que el consumidor cumple los requisitos necesarios para acogerse al bono social, por lo que pueden firmar convenios de colaboración con las instituciones públicas responsables de algunos de los requisitos, como son la Tesorería General de la Seguridad Social, el Instituto Nacional de Empleo y el Instituto Nacional de Estadística.

Está reglamentado que el incumplimiento de los requisitos para la aplicación del bono social dará lugar a la refacturación del suministro desde la fecha en que éste se produzca, aplicando el precio voluntario al pequeño consumidor más un recargo del 10%, en la factura inmediatamente posterior a la detección del incumplimiento.

Comparación con otros países europeos. En Reino Unido, donde ya no existen tarifas integrales y todos los consumidores acuden al mercado liberalizado, las empresas, junto con la Administración, buscan sistemas variados de apoyos para aquellos clientes desfavorecidos (ayudas directas al consumo, subvenciones a la eficiencia energética –como iluminación o aislamiento, etc.). Estos sistemas se engloban bajo el concepto de “fuel poverty” o “pobreza energética” según la traducción de la Directiva, y se aplican a todos aquellos consumidores que dedican más del 10% de su renta al consumo energético (gas y electricidad).

En Italia existe una medida similar para los consumidores de electricidad, que se puso en marcha a en enero de 2016 bajo el nombre de “bonus sociale”. Las principales características del bono social italiano son:

  • 20% de descuento en el coste anual de la electricidad y un descuento del 15% en el coste anual del gas.
  • Es financiado a través de los presupuestos estatales, así como mediante impuestos incluidos en las facturas de energía.
  • Todas las compañías ofrecen el “bonus sociale” por tanto todos los usuarios pueden cambiar de compañía sin perder la ayuda.
  • Alrededor de un millón de familias se pueden acoger a este tipo de ayudas y 24.000 personas con problemas físicos.

En Portugal, los consumidores económicamente vulnerables son suministrados por el comercializador de último recurso a una tarifa regulada por el regulador nacional ERSE, habiéndose considerado consumidores económicamente vulnerables los que tengan derecho a alguna de las siguientes prestaciones sociales: pensión social de invalidez, familia numerosa de 1ª categoría, subsidio social de desempleo, renta social de inserción y complemento solidario para personas de edad avanzada. Es un descuento en la factura que se aplica exclusivamente para los contratos de suministro de electricidad (descuento de 33,8%) y gas natural (descuento de 31,2%) en viviendas, de uso permanente y con unos límites (en el caso de la electricidad de una potencia contratada hasta 4,6 kW, y en el caso del gas de un consumo anual hasta 500 m3). Los comercializadores en régimen de mercado también están obligados a efectuar un descuento fijado por el Gobierno a los colectivos anteriormente indicados mediante lo que se denomina ASECE, que corresponde a Apoyo Social Extraordinario al Consumidor de Energía.

En Francia, desde marzo de 2012, se aplican de forma automática las denominadas tarifas sociales TPN-Tarifa de Primera Necesidad para el suministro de electricidad, y TSS-Tarifa Especial de Solidaridad para el suministro de gas natural. Ambas se aplican para la vivienda principal y la TSS también para edificios residenciales con calefacción central de gas natural. Los consumidores con derecho a estas tarifas son aquellos cuya situación de precariedad está reconocida por la Administración y son beneficiarios de ayudas especiales (CMU-C Couverture Maladie Universelle Complementaire, ACS Aide pour una Complementaire de Santé), con un límite máximo de renta que es función del número de personas en el hogar. Según los datos publicados por el regulador CRE, la situación en mayo de 2013 es la siguiente:

  • En el suministro de electricidad se aplica un descuento en los primeros 100 kWh al mes, en función del número de personas en el hogar, y con un tope anual entre 71 y 140 €/año, según los casos.
  • En el suministro de gas natural se aplica un descuento fijo, en función del número de personas en el hogar y el tramo de consumo anual, entre 22 y 156 €/año. Para inmuebles con calefacción central el beneficiario de la TSS recibe un cheque individual de 119 €/año, en el caso de más de una persona en la vivienda.

En Alemania, el bono social aplica a todos los hogares, que, bajo criterio de exclusión social, percibe una renta anual inferior a los 12.000€. La seguridad social y el Ministerio de trabajo, entidades encargadas de financiar el bono social, otorgan a estos hogares una ayuda de hasta 400€ anuales.

En Grecia, ocurre algo similar a Alemania, siendo las familias con rentas inferiores a 12.000€ las que pueden percibir el bono social. En este caso, en vez de recibir una ayuda económica, reciben un descuento de hasta el 42% del consumo anual, pero con un límite superior que no pueden rebasar. La entidad que encargada de financiar el bono social es del Gobierno, práctica común en muchos países europeos.

[165] Ver Real Decreto 897/2017.

[166] Se considera consumidor en riesgo de exclusión social al consumidor que reúna los requisitos para ser vulnerable severo y que sea atendido por los servicios sociales de una Administración autonómica o local que financie al menos el 50% del importe de su facturar.

[167] Ver Resolución de 26 de junio de 2009.

[168] Ver Real Decreto-ley 7/2016

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