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2.1. La seguridad de suministro a nivel global

¿Qué es la seguridad de suministro? Uno de los objetivos de los procesos de liberalización de los mercados de energía es alcanzar un suministro energético seguro, de una manera competitiva y respetuosa con el medio ambiente (ver Insostenibilidad del sistema energético y vías de solución).

De forma general, podemos definir seguridad de suministro energético como la capacidad de los sistemas energéticos (eléctrico, gasista y también de otros hidrocarburos, como el petróleo y sus derivados) de ofrecer a los consumidores finales un flujo de energía (electricidad, gas natural, etc.) con un nivel determinado de continuidad y calidad de una forma sostenible y a precios asequibles [51].

La relevancia de la energía como base de la mayor parte de las actividades diarias hace que los consumidores den por hecho que “se encenderá la luz (o una caldera de gas) cuando den al interruptor y no se apagará hasta que la apaguen ellos mismos”, por lo que un suministro seguro y fiable es uno de los atributos esenciales del producto “energía” (ver Energía y Sociedad).

La seguridad del suministro energético depende de la magnitud de los riesgos que pueden afectar a la continuidad, calidad, sostenibilidad y precio del flujo de energía. Pueden identificarse dos grandes fuentes de riesgo para el suministro energético [52]:

  • Riesgos técnicos: ligados a catástrofes, accidentes o fallos en infraestructuras que impidan que el flujo de energía llegue al consumidor final.

  • Riesgos económicos: por variaciones en los precios de la energía, que impidan disponer de energía a un precio razonable.

El concepto de seguridad de suministro también puede definirse en función del horizonte temporal que se considere. Así, seguridad de suministro en el largo plazo hace referencia a niveles adecuados de acceso a diversos combustibles y diversos orígenes de los aprovisionamientos, capacidad de generación, redes e infraestructuras y mercados en general, mientras que la seguridad de suministro en el corto plazo hace referencia a la fiabilidad operativa del sistema en conjunto y de las infraestructuras (de redes, de generación, de regasificación, etc.) y a la capacidad del sistema de responder ante fallos en elementos individuales de los sistemas eléctrico y gasista.

Así, la Seguridad de Suministro se puede definir – simplificadamente – a partir de la probabilidad con la que acontecerán problemas de suministro en un horizonte temporal dado. Cuanto menor sea esta probabilidad, mayor será la Seguridad de suministro en dicho horizonte temporal (Figura 2‑1).

Figura 2-1. Seguridad de suministro, probabilidad de problemas de suministro. 
Fuente: Elaboración propia.

Por tanto, para asegurar un nivel de Seguridad de suministro adecuado es necesario considerar, entre otros, lo siguiente:

  • En el largo plazo, la política energética ha de ser sensible a la diversificación de las fuentes de suministro, a la gestión del riesgo geopolítico, al desarrollo tecnológico y de interconexiones, etc.

  • En el medio plazo, han de existir los incentivos adecuados para que se produzca la inversión requerida en capacidad de generación y de transporte y distribución.

  • En el corto plazo, han de existir los incentivos adecuados para que toda la capacidad esté disponible para servir a la demanda cuando ésta lo requiera (lo cual en un mercado se articula a través del precio).

En España en los últimos años se ha duplicado la capacidad instalada de generación eléctrica, sobre todo por la instalación de tecnologías renovables y ciclo combinado, lo que ha conllevado a una significativa inversión. Sin embargo, esto se ha producido, no solo por el crecimiento natural de la demanda eléctrica por factores como el crecimiento económico o poblacional, sino también debido al aumento de la electrificación del suministro energético, es decir, al aumento del peso de la electricidad dentro del consumo total de energía final, pasando de suponer un 23% del consumo total en 2005 a un 29% en 2015. Debido a esto, es necesario incrementar la capacidad del sistema para generar más energía y llevarla a través de las redes de transporte y distribución desde los puntos generadores hasta los puntos de consumo.

Las leyes físicas que rigen la electricidad hacen que sea necesario garantizar que en todo momento la producción iguale al consumo. Si el consumo se acerca mucho a la máxima capacidad de producción disponible, habrá problemas de calidad del suministro. Si la sobrepasa, podrían producirse incluso cortes de suministro o “apagones”. Para que esto no suceda, son necesarias actuaciones a largo, medio y corto plazo.

Factores determinantes de la seguridad de suministro. Aunque el concepto de seguridad de suministro energético se asocia habitualmente a variables como la diversificación energética (diversidad de combustible y del origen de los mismos) o el grado de autoabastecimiento (porcentaje de energía producida en el ámbito nacional), éstos no son los únicos factores que afectan al nivel de seguridad de suministro. Entre los principales determinantes de dicha seguridad de suministro energético pueden incluirse los siguientes [53]:

  • Diversificación de las fuentes de energía primaria importada, por tipos de combustible, por países de origen y por rutas de abastecimiento. Cuanto mayor sea la variedad de fuentes de energía y de sus orígenes geográficos, menor será la probabilidad de interrupciones o problemas de suministro significativos.

  • Diversificación en las fuentes de generación de energía eléctrica. Una mayor variedad en las tecnologías y en los combustibles utilizados para generar electricidad tenderá a incrementar el grado de diversificación de las fuentes de energía tanto importada (gas natural, productos petrolíferos, carbón) como doméstica (hidráulica, producción de carbón, etc.), y, por lo tanto, disminuir el riesgo de una perturbación grave (ver Tecnologías y costes de la generación eléctrica).

  • Desarrollo de fuentes de energías autóctonas y renovables. La aportación de este tipo de fuentes de energía (e.g. solar, eólica, hidráulica, incluso carbón doméstico) puede reducir de forma global los riesgos sobre el suministro energético, aunque dé lugar a otros riesgos (e.g. riesgos derivados de la imprevisibilidad de la generación eólica) (ver Energías renovables: tecnología, economía, evolución e integración en el sistema eléctrico). 

  • Promoción del ahorro y la eficiencia energética y la gestión activa de la demanda. Un uso más racional y eficiente de la energía dará lugar a menores riesgos para el suministro energético. La gestión activa de la demanda en momentos de escasez de energía puede ayudar a atender la demanda en momentos de escasez de oferta, limitando de esta manera el riesgo sobre el suministro energético (ver Eficiencia energética y su potencial).

  • Escala geográfica del mercado. En general, cuanto mayor sea el mercado, menor será la probabilidad de que ocurran eventos que puedan poner en riesgo el suministro de energía.

  • Almacenamiento y uso eficiente de las reservas “estratégicas” de energía. Las reservas estratégicas de combustibles fósiles, como las que gestiona la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos (CORES) en España [54], reducen el riesgo de interrupciones en el suministro energético ante eventuales problemas en la importación de combustibles.

  • Interconexiones de los sistemas eléctrico y gasista con otros sistemas energéticos, y mallado de las redes de electricidad y gas natural. El diseño de las redes de transporte y distribución de electricidad y gas natural, y sus conexiones con sistemas energéticos adyacentes, reducen la probabilidad de congestiones o de interrupciones de suministro por fallos en determinados elementos de las mismas, o de fallos en las instalaciones de generación nacionales o de importación de combustibles.

  • Una regulación que facilite la inversión en infraestructuras. En general, un mayor volumen de infraestructuras (de redes, de generación, de regasificación de GNL, etc.) estará asociado a un mayor nivel de seguridad de suministro energético.

  • Un desarrollo adecuado de los procedimientos de operación de los sistemas eléctrico y gasista puede reducir los riesgos sobre el suministro de energía derivados de congestiones en las redes, generación eléctrica intermitente, etc.

  • Finalmente, otros factores políticos, como la política exterior del país, la política tecnológica, la política industrial, etc., afectarán a algunos de los determinantes de la seguridad de suministro de energía identificados anteriormente.

La seguridad de suministro como un eje de política energética. Garantizar la seguridad del suministro ha sido uno de los principales objetivos de la regulación de los sectores energéticos en los ámbitos comunitario y nacional, como reflejan las diferentes directivas comunitarias y la legislación nacional aprobadas en las dos últimas décadas (Figura 2‑2).

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Figura 2-2. Directivas comunitarias y legislación nacional aprobadas recientemente. 
Fuente: Elaboración propia.

Regulación de la seguridad de suministro en el sector gasista. En el sector del gas, la UE ha aprobado normativa específica relativa a la seguridad de suministro desde abril del año 2004. La ya derogada Directiva 2004/67/CE [55] establecía un marco común para que los Estados miembro definieran políticas generales en materia de seguridad de suministro del gas transparentes, solidarias, no discriminatorias y conformes a las exigencias de un mercado interior europeo del gas competitivo.

El Reglamento de la UE 994/2010 [56] (deroga la Directiva 2004/67/CE), publicado en octubre de 2010, establece disposiciones destinadas a garantizar la seguridad de suministro del gas natural de forma que se garantice el funcionamiento adecuado y continuo del mercado interior, permitiendo la aplicación de medidas excepcionales cuando el mercado no pueda seguir aportando los suministros necesarios de gas y facilitando una definición y una atribución claras de las responsabilidades entre las empresas de gas natural, los Estados miembro y la Unión, tanto en lo relativo a las medidas preventivas como a la reacción ante interrupciones concretas del suministro.

La normativa española de los sectores energéticos también ha prestado especial atención al objetivo de garantizar el suministro energético. Dada la elevada dependencia del sector gasista español de aprovisionamientos procedentes del exterior y la consideración del suministro de gas natural como servicio de interés general, desde el año 1998, con la publicación de la Ley del Sector de Hidrocarburos (Ley 34/1998 [57]), la legislación española ha establecido obligaciones por parte de los agentes de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad y de diversificación de los aprovisionamientos [58] (ver Normativa básica comunitaria y marco normativo español).

Regulación de la seguridad de suministro en el sector eléctrico. En el sector eléctrico, la Unión Europea dio un paso adelante en su objetivo de garantizar el suministro eléctrico con la publicación en enero de 2006 de la Directiva 2005/89/CE[59], que establecía una serie de obligaciones para garantizar la seguridad de abastecimiento de electricidad e incentivar las inversiones en las redes eléctricas. Los principales objetivos de esta directiva eran garantizar un nivel adecuado de capacidad de generación, alcanzar un equilibrio entre oferta y demanda, y desarrollar los niveles de interconexión entre los Estados miembro.

También las directivas del mercado interior de la electricidad y el gas, tanto la Directiva 2003/54/CE [60]  (sector eléctrico) como la 2003/55/CE [61] (sector del gas), así como sus posteriores modificaciones (Directiva 2009/72/CE [62], para el sector eléctrico, y Directiva la 2009/73/CE [64], para el sector gasista) incluyen disposiciones orientadas a garantizar la seguridad del abastecimiento energético [64]. En concreto, las directivas de electricidad y gas establecían la posibilidad de que los Estados miembro impusieran a las empresas eléctricas obligaciones de servicio público en relación con la seguridad del suministro, pudiendo establecer una planificación a largo plazo que tuviera en cuenta las previsiones de acceso a la red por parte de terceros (ver Normativa básica comunitarias).

Por su parte, la Ley del Sector Eléctrico (Ley 24/2013[65]), introduce la posibilidad de que “el Gobierno podrá adoptar, para un plazo determinado, las medidas necesarias para garantizar el suministro de energía eléctrica cuando concurra alguno de los siguientes supuestos: (a) Riesgo cierto para la prestación del suministro de energía eléctrica; (b) Situaciones de desabastecimiento de alguna o algunas de las fuentes de energía primaria; (c) Situaciones de las que se pueda derivar amenaza grave para la integridad física o la seguridad de las personas, de aparatos o instalaciones o para la integridad de la red de transporte o distribución de energía eléctrica previa comunicación a las Comunidades Autónomas afectadas; (d) Situaciones en las que se produzcan reducciones sustanciales de la disponibilidad de las instalaciones de producción, transporte o distribución o de los índices de calidad del suministro imputables a cualquiera de ellas”  (ver Mecanismos de protección de los consumidores de electricidad y de gas en España).

Comparativa a nivel global de la seguridad de suministro. Existen índices que permiten valorar el nivel de seguridad de suministro y establecer comparativas entre distintos países. Uno de estos índices es el utilizado por la Cámara de Comercio de Estados Unidos, en el que se calcula, anualmente, un ranking en seguridad de suministro considerando los 25 países con mayor consumo de energía a nivel mundial, se muestra en la Tabla 2‑1.

Este índice[66] utiliza estructuras de consumo homogéneas con el fin de poder hacer comparables los diferentes países con Estados Unidos. La mayor parte de los datos que se utilizan proceden de la Agencia Internacional de la Energía (IEA), la cual usa datos de diversas fuentes. El índice se construye a partir de una base de datos que mide 37 indicadores generales diferentes, relacionados con la seguridad de suministro y los factores que la determinan. También utiliza datos históricos y previsiones, cubriendo un marco temporal desde 1970 hasta 2035. Estas previsiones se basan en información de la Administración de Información Energética de los Estados Unidos (AIE).

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 Tabla 2‑1. Ranking de seguridad energética de los 25 países con mayor consumo de energía a nivel mundial (2016). 
Fuente: Elaboración propia a partir de International index of energy security risk. U.S. Chamber of Commerce (2016)[67].

Según este ranking, los países con mayor seguridad energética son los que tienen importantes recursos energéticos autóctonos, especialmente de hidrocarburos. Entre ellos, destacan Noruega, México, Nueva Zelanda, EE.UU, Dinamarca, Reino Unido y Canadá. España se sitúa en el puesto 12 debido a su importante dependencia energética del exterior, el elevado peso del petróleo en su balanza energética y unas interconexiones eléctricas que se sitúan muy por debajo de las de otros países con similares niveles de dependencia exterior (como podría ser el caso de Suiza).

Por otro lado, si se analizan datos de la Agencia Internacional de la Energía (AIE), se aprecia que sólo 4 países de la OCDE (excluyendo a Rusia, que no es un Estado miembro) produjeron más energía que la que consumieron en 2011. En concreto, estos países fueron Noruega (que produjo 6,8 veces su consumo energético), Australia (2,5 veces), Canadá y México. El resto de países de la OCDE fueron importadores netos de energía (Figura 2‑3).

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Figura 2‑3. Ratio de producción energética frente al consumo energético primario en los países de la OCDE y Rusia en 2016. 
Fuente: UK Energy Sector Indicators 2016 (Department of Energy & Climate Change) [68].

[51]  La Agencia Internacional de la Energía define seguridad de suministro como “adequate, affordable and reliable supplies of energy”, mientras que Naciones Unidas habla de “continuous availability of energy in varied forms, in sufficient quantities and at affordable prices” y la Comisión Europea define este concepto como “the uninterrupted physical availability of energy products on the market, at a price which is affordable for all consumers (private and industrial), while respecting environmental concerns and looking towards sustainable development”. Ver San Martín, E. (2010), “El ‘giro al este’ en el suministro de energía de la UE y la evolución del riesgo energético de carácter socioeconómico en el período 1995,2005”, preparado para el V Congreso de la Asociación Española para la Economía Energética, enero de 2010.

[52]  San Martín (2010), op. cit.

[53] Javier de Quinto, “Seguridad de suministro: un valor en alza para la política energética y en la política de seguridad nacional”, UNISCI Discussion Papers, nº 13,(2007).

[54] CORES es la institución responsable de la gestión de las reservas estratégicas de productos petrolíferos y del control de las existencias mínimas de hidrocarburos (productos petrolíferos y gas natural). CORES, cuyas funciones se fijan en el Real Decreto 1716/2004, es una Corporación de Derecho Público con personalidad jurídica propia y está sujeta a la tutela de la Administración General del Estado, a través del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.

[57] Ver Ley 34/1998.

[58] El Real Decreto 1766/2007 establece que “la obligación de mantenimiento de existencias mínimas que deberán mantener los sujetos que intervienen en el sector del gas natural se fija en 20 días de sus ventas o consumos de carácter firme”. Además este mismo Real Decreto establece que en “el caso de que la suma de todos los aprovisionamientos de gas natural destinados al consumo nacional provenientes de un mismo país sea superior al 50% … los comercializadores y los consumidores directos en mercado que, directamente o por estar integrados en grupos empresariales, realicen aprovisionamientos por una cuota superior al 7% de los aprovisionamientos en el año natural anterior, deberán diversificar su cartera de forma que sus suministros provenientes del principal país suministrador al mercado nacional sea inferior al 50%”.

[64] Las Directivas obligan a los Estados miembro a supervisar aspectos como “el equilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado nacional, el nivel de demanda prevista y las capacidades adicionales en proyecto o en construcción, la calidad y el nivel de mantenimiento de las redes, así como las medidas destinadas a hacer frente a los momentos de máxima demanda y a las insuficiencias de uno o más suministradores”. Para ello, las Directivas establecen que antes del 31 de julio de cada año, en el caso del sector gasista, y cada dos años en el caso del sector eléctrico, “los organismos competentes publicarán un informe con los resultados de la supervisión de dichos aspectos, así como las medidas adoptadas o previstas para solventar los problemas hallados, y lo presentarán sin demora a la Comisión”.

[65] Ver Ley 24/2013.

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