El cambio climático es uno de los principales problemas ambientales al que debe enfrentarse la humanidad, con significativas y crecientes repercusiones económicas. El origen del cambio climático se encuentra en la emisión masiva a la atmósfera de los denominados gases de efecto invernadero (GEI).  El Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático de la ONU estima que es muy probable que la principal causa de las variaciones climáticas observadas en las últimas décadas sea las emisiones antropogénicas (es decir, causadas por las actividades humanas).¹ (Ver Insostenibilidad del sistema energético y vías de solución).

Se caracteriza por ser un problema de carácter global, exponencial y persistente.  Es global porque más allá de los primeros impactos ambientales que afectaban sólo a áreas locales o regionales, el cambio climático afecta a todo el planeta.  El carácter exponencial hace referencia a la rapidez con la que se está produciendo y desarrollando, en concordancia con la intensidad de las actividades humanas y las emisiones que producen. Finalmente, se trata de un hecho persistente debido a que, aún poniendo remedio al problema hoy, los GEI tardarían décadas en desaparecer de la atmósfera.

Se denomina efecto invernadero a la absorción en la atmósfera terrestre de las radiaciones infrarrojas emitidas por la superficie, impidiendo que se escapen al espacio exterior y aumentando por tanto la temperatura media del planeta. Este fenómeno evita que el calor del sol recibido en la Tierra vuelva al espacio, produciendo a escala planetaria un efecto similar al observado en un invernadero.

La tipología de GEIs y su contribución al calentamiento global se resumen en la Figura 1.

Figura 1. Los gases de efecto invernadero y las fuentes de contaminación que contribuyen al calentamiento global

 

 

Fuente: UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change)

Los impactos esperados del cambio climático se pueden dividir en tres grupos: geológicos, meteorológicos y biológicos. De este último se destaca, como caso particular, el impacto humano. La Tabla 1 resume estos efectos:

Tabla 1. Principales consecuencias del cambio climático

Fuente: MMA ( Ministerio de Medio Ambiente) y elaboración propia.

Debido a los efectos del cambio climático, durante el último tercio del siglo XX se tomó conciencia a nivel internacional del peligro que suponía y de la necesidad de adoptar medidas para evitar el calentamiento del planeta.

El Protocolo de Kioto, alcanzado en el seno de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, es el acuerdo por el que en 1997 los países industrializados se comprometían a reducir sus emisiones después de que en 1990 se hiciera público el primer informe del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC), formado por científicos de todo el mundo, en el que se apuntaba la necesidad de reducir las emisiones GEI entre un 60-80% respecto de los niveles de 1990.

El Protocolo de Kioto entró en vigor en 2005, adoptando finalmente los países industrializados el compromiso de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 5,2% respecto a los niveles de 1990 antes de 2012. Los países menos desarrollados se comprometían, en principio, únicamente a realizar un inventario de todas sus emisiones de GEI.

Los países adheridos al Protocolo de Kioto se comprometieron a alcanzar diferentes objetivos, en algunos casos de reducción (como es el caso de Japón del 6%), en otros de estabilización (como es el caso de Rusia) o de incremento (Australia). La UE, en conjunto, se comprometió a reducir las emisiones en un 8% para el 2012. El reparto entre los Estados Miembros de la UE se basó en criterios como el PIB y la población de cada Estado Miembro, quedando España comprometida a no aumentar sus emisiones por encima del 15% respecto de los niveles de 1990 (ver Figura 2).

Figura 2. Compromisos entre los países de la UE para cumplir
con el Protocolo de Kioto en 2012

Fuente: EEA (European Environment Agency)

Un país, que tenga dificultades para cumplir con el objetivo de emisiones a través de actuaciones internas, puede recurrir a los mecanismos de flexibilidad creados por el Protocolo de Kioto (PK). Estos mecanismos son tres:

•  Comercio de derechos de emisión. Un derecho de emisión es una licencia que se obtiene para poder emitir una tonelada de CO₂. Los países industrializados, incluidos en el Anexo I del Protocolo de Kioto², reparten derechos de emisión entre los sectores y empresas afectados por las emisiones de CO₂  según sus objetivos de reducción de emisiones. (ver El esquema “cap and trade” en Europa y los incentivos a reducir emisiones).

El comercio de derechos de emisión es el mecanismo por el cual los agentes afectados pueden comprar y vender derechos de emisión con la finalidad de cumplir sus compromisos de emisiones en el periodo estipulado. Puede realizarse a nivel doméstico o a nivel regional (conjunto de países participantes en el Protocolo de Kioto).

•  Mecanismo de desarrollo limpio (MDL). Permite obtener reducciones certificadas de emisiones (RCE), equivalentes a obtener derechos de emisión, a cambio de realizar inversiones en proyectos que rebajen el nivel de emisiones en países en vías de desarrollo. Estos proyectos pueden ser inversiones en tecnologías limpias o en sumideros (bosques y tierras de cultivo que absorben el CO₂). La adquisición de RCE, al igual que de derechos de emisión, permiten cumplir el objetivo de reducción de emisiones. ³

•  Aplicación conjunta (AC). Este mecanismo es similar al anterior. Permite a un país industrializado invertir en otro país también industrializado en la ejecución de un proyecto encaminado a reducir las emisiones de GEI o a incrementar la absorción por los sumideros. Las certificaciones obtenidas a través de inversiones en proyectos de Acción Conjunta, denominadas unidades de reducción de emisiones (URE), también permiten cumplir con los compromisos de emisiones como si de un derecho de emisión de CO₂ se tratase.

La vigencia del Protocolo de Kioto finaliza en 2013, por lo que desde la 13ª Conferencia de las Partes (COP 13) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, celebrada en Bali en 2007, se ha estado trabajando para alcanzar un acuerdo internacional que fijara un marco que sustituyera al Protocolo de Kioto. Utilizando la hoja de ruta fijada Bali, se negoció intensamente durante dos años con el objetivo de alcanzar en diciembre de 2009, en la decimoquinta (COP 15) celebrada en Copenhague, un ambicioso acuerdo internacional de lucha contra el cambio climático. A pesar de las altísimas expectativas generadas, el documento que surgió de la reunión de alto nivel no ha recibido una valoración muy positiva, ya que no ha permitido alcanzar un acuerdo legalmente vinculante de reducción de emisiones para después de 2012.⁴

Entre los aspectos positivos del Acuerdo de Copenhague destaca el reconocimiento de la necesidad de limitar el incremento en la temperatura global a 2ºC y de alcanzar un techo de emisiones global y por países lo antes posible. También se pueden destacar como elementos positivos que hayan suscrito el Acuerdo gran parte de los países, representando el 80% de las emisiones de gases de efecto invernadero globales, y que los países en vías de desarrollo hayan adoptado un papel activo en las negociaciones adquiriendo compromisos, aunque modestos, en la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.

Una de las mayores contribuciones del Acuerdo de Copenhague se enmarca en el ámbito de la financiación, con el compromiso de los países desarrollados de proveer recursos por valor de 30 mil millones de dólares en el periodo 2010-2012 para financiar actuaciones de adaptación y mitigación del cambio climático en países en vías de desarrollo. También se han comprometido a movilizar conjuntamente 100 mil millones de dólares anuales en 2020 con el objetivo de satisfacer las necesidades de los países en vías de desarrollo, especialmente los menos desarrollados. Para movilizar la financiación prometida, se ha acordado la creación de un grupo de trabajo en Naciones Unidas para estudiar posibles fuentes de ingresos.

A pesar de estos elementos positivos, el Acuerdo de Copenhague adolece de importantes debilidades. Los principales países en desarrollo, como China o India, no aceptan medición, información y verificación de sus emisiones por terceros. Tampoco se detallan los instrumentos para repartir y poner a disposición de los países en desarrollo la financiación comprometida. Sin embargo, la más destacable es la falta de objetivos cuantitativos vinculantes jurídicamente, lo que se introduce como un elemento negativo de cara a la realización de las inversiones en el ámbito de la mitigación del cambio climático (energías renovables, nuclear, etc.), ya que no se ofrecen señales claras a las empresas sobre el compromiso global en esta materia.

El Acuerdo fijó enero de 2010 como fecha límite para que los países que se adhirieron enviaran sus objetivos de reducción de emisiones a la Convención Marco de Naciones sobre el Cambio Climático. Algunos de los principales objetivos que se anunciaron se resumen a continuación:

Tabla 2. Principales objetivos notificados por países que han participado en el Acuerdo de Copenhague

País	Objetivos cuantificados de reducción de emisiones para 2020
Australia	-5% respecto a niveles de 2000 (-15% o -25% bajo ciertos requisitos).
Bielorrusia	-5% / -10% respecto a niveles de 1990, bajo ciertas premisas.
Canadá	-17% respecto a niveles de 2005, a la espera de objetivos de EEUU.
Croacia	-5% respecto a niveles de 1990, a la espera de ser miembro de la UE.
Estados Unidos	-17% respecto a niveles de 2005, a la espera de la legislación.
Islandia	-30% respecto a niveles de 1990, en un esfuerzo conjunto con la UE.
Japón	-25% respecto a niveles de 1990, si se establece un marco efectivo.
Kazajistán	-15% respecto a niveles de 1992.
Liechtenstein	-20% respecto a niveles de 1990.
Mónaco	-30% respecto a niveles de 1990, usando mecanismos de flexibilidad.
Noruega	-30% respecto a niveles de 1990 (-40% bajo ciertas condiciones).
Nueva Zelanda	-10% / -20% respecto a niveles de 1990, bajo acuerdo comprensivo.
Rusia	-15% / - 25% respecto a niveles de 1990, bajo ciertos requisitos.
Suiza	-20% respecto a niveles de 1990 (-30% bajo ciertas condiciones).
Turquía	Todavía no ha enviado sus objetivos.
Unión Europea	-20% respecto a niveles de 1990 (-30% bajo ciertas condiciones).
China	-40% / -45% reducción intensidad de CO2 del PIB, respecto a niveles de 2005, incremento hasta un 15% del consumo de combustibles no fósiles sobre el consumo de energía primaria, entre otras medidas.

 

Otra faceta destacable del Acuerdo de Copenhague es el hecho de que el acuerdo político se alcanzó entre líderes mundiales clave (Estados Unidos, China, India, Brasil y Sudáfrica, especialmente los dos primeros) con una disminución del liderazgo de la Unión Europea. Asimismo, se ha cuestionado la capacidad de la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático para liderar un proceso de negociaciones de esta magnitud, debido al elevado número de participantes e intereses de los agentes.

En cuanto a las perspectivas futuras de las negociaciones sobre cambio climático, está previsto que tengan lugar varias reuniones internacionales a lo largo de los próximos meses con el objetivo de lograr un acuerdo global y vinculante en la lucha contra el cambio climático más allá de 2012. Entre éstas, son destacables la COP 16, que se celebrará en noviembre-diciembre de 2010 en Méjico, y la COP 17 en Sudáfrica en 2011.

En el Consejo Europeo de marzo de 2007, se constituyó como un avance respecto a los compromisos asumidos por la UE en el Protocolo de Kioto, fijando el objetivo unilateral de reducir sus emisiones en un 20% en 2020 respecto a las de 1990. (Ver Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Bruselas, de 8 y 9 de marzo de 2007⁵).

El objetivo global de reducción de emisiones se divide entre los sectores sometidos al comercio de emisiones (sectores industriales y energéticos), que deberán reducir sus emisiones en un 21% a nivel europeo en 2020 frente a las de 2005, y los sectores difusos (principalmente residencial y transporte), con un objetivo global de reducción del 10% para la UE frente a 2005, repartido por países teniendo en cuenta consideraciones de renta.

Figura 3: Objetivos europeos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero

Fuente: elaboración propia.

Para alcanzar el objetivo de reducción de emisiones en los sectores industriales juega un papel básico la nueva Directiva de Comercio de Derechos de Emisión (Directiva de 2009/29/CE, de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero), que introduce un techo europeo de emisiones a nivel europeo y una asignación de derechos de emisión centralizada con normas comunes en toda Europa. En el nuevo esquema, la subasta de derechos se constituye como la metodología básica de asignación en sector eléctrico, estableciéndose excepciones atendiendo a determinadas particularidades que afectan principalmente a los países del este. (Ver El esquema “Cap and Trade” en Europa y los incentivos a reducir emisiones).

Los objetivos de reducción de emisiones en los sectores no sometidos a la Directiva de Comercio de Derechos de Emisión (también denominados sectores difusos) vienen fijados en la Decisión sobre el reparto del esfuerzo de reducción entre Estados miembros de 23 de abril de 2009 (Decisión 406/2009/CE sobre el esfuerzo de los Estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020). Con esta iniciativa se establece, por primera vez, objetivos de reducción de emisiones vinculantes para los sectores difusos, con penalizaciones por incumplimiento, constituyéndose como una señal del fuerte compromiso por reducir emisiones en estos sectores.

Los esfuerzos de reducción de emisiones a lo largo de los Estados se han establecido en base al principio de solidaridad económica entre Estados miembros, teniendo en cuenta su posición relativa en términos de PIB per cápita. Aquellos que actualmente tienen un PIB per cápita relativamente bajo y, por lo tanto, mayores expectativas de crecimiento del PIB, quedan autorizados para aumentar sus emisiones de GEI en comparación con 2005. Los Estados miembros cuyo PIB per cápita es relativamente elevado deberán reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en comparación con 2005.

En el caso español, el objetivo de reducción de emisiones del 10%, a pesar de haberse visto mitigado por el establecimiento de 2005 como año base,⁶ es muy exigente y requerirá importantes cambios estructurales.

Tabla 3. Limites de emisiones de gases de efecto invernadero de los estados miembros en los sectores no sometidos a la Directiva de Comercio de Derechos de Emisión