La Regulación de las energías renovables en España no empieza a desarrollarse hasta la década de 1980, con una ley que fomenta la minihidráulica (Ley 82/1980 de conservación de la energía) con el fin de hacer frente a la crisis del petróleo y mejorar la eficiencia energética, reduciendo así la dependencia del exterior. Ya en la década siguiente, el  Plan Energético Nacional 1991-2000 incentiva la producción con energías renovables y, mediante la Ley 40/94 del sistema eléctrico nacional (LOSEN), se consolida el concepto de Régimen Especial. Así, el Real Decreto 2366/1994 sobre producción de energía eléctrica por instalaciones hidráulicas, de cogeneración y otras abastecidas por recursos o fuentes renovables, regula la energía eléctrica del Régimen Especial. Este Real Decreto incluye en el Régimen Especial instalaciones, de residuos, plantas de cogeneración, plantas que utilizan calor residual y centrales hidráulicas, todas con una potencia menor o igual a 100 MVA. En virtud de este Real Decreto, la empresa distribuidora más cercana tiene la obligación de adquirir la energía excedentaria de estas instalaciones siempre que sea técnicamente viable. El precio de venta de la energía se fija en función de las tarifas eléctricas, en función de la potencia instalada y del tipo de instalación, constando de un término de potencia y de un término de energía, además otros complementos.

La Ley 54/1997 del Sector Eléctrico distingue la producción en Régimen Ordinario de la producción en Régimen Especial, si bien para el primero establece un sistema de mercado como mecanismo básico de funcionamiento; algunas  instalaciones del Régimen Especial (potencia instalada hasta 50MW) pueden incorporar su energía excedentaria al sistema (cogeneración, biomasa, residuos), en cuyo caso recibirían el precio medio final del mercado más una prima, y otras participar directamente en el mercado (solar, eólica, geotérmica, energía de las olas, minihidráulica), en cuyo caso recibirían una prima, más el precio marginal horario y, en su caso, una remuneración por garantía de potencia y por servicios complementarios, pero el mercado les imputaría el coste de los desvíos. Adicionalmente, esta ley establece que las energías renovables deberían alcanzar el 12% de la demanda energética total en 2010.

El RealDecreto 2818/1998, sobre producción de energía eléctrica por instalaciones abastecidas por recursos o fuentes de energías renovables, residuos y cogeneración (derogado por el RD 436/2004), establece que las primas del Régimen Especial deberían ser actualizadas anualmente y revisadas cada 4 años.

El Plan de Fomento de las Energías Renovables (PFER), de 1999, señala objetivos de crecimiento de cada tecnología renovable de forma que la producción  con energías renovables sea el 12% del consumo de energía primaria en 2010.

 

Gráfico 1. Contribución de las Energías Renovables en España en 2010 (16.639 ktep)

Fuente: IDAE y Ministerio de Industria y Energía

El Real Decreto-ley 6/2000, de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios, incentiva la participación en el mercado de las instalaciones del Régimen Especial Prevé la posibilidad de contratos de venta de energía con comercializadores, y establece una cantidad determinada en concepto de garantía de potencia para las instalaciones del Régimen Especial que participan en el mercado.

El Real Decreto 1663/2000 sobre conexión de instalaciones fotovoltaicas a la red de baja tensión, da un paso más al simplificar las condiciones de conexión de estas instalaciones de hasta 100 kVA.

El Real Decreto 841/2002 por el que se regula, para las instalaciones de producción de energía eléctrica en Régimen Especial, su incentivación en la participación en el mercado de producción, determinadas obligaciones de información de sus previsiones de producción y al adquisición por los comercializadores de su energía eléctrica producida, desarrolla el RD-Ley 6/2000, y establece la obligatoriedad de participación en el mercado para las instalaciones de potencia >50 MW, que quedan así  incluidas en el Régimen Ordinario. Además, se permite la opción de contratación entre generadores en Régimen Especial y comercializadores, percibiendo la prima correspondiente por la energía vendida. Por último, se establece una prima específica para aquellas instalaciones que utilicen únicamente energía solar térmica como energía primaria para la generación eléctrica.

El Real Decreto 436/2004, (que deroga al RD2818/1998) por el que se establece la metodología para la actualización y sistematización del régimen jurídico y económico de la actividad de producción de energía eléctrica en Régimen Especial, desarrolla la Ley del Sector Eléctrico y establece el esquema legal y económico para el Régimen Especial, con el fin de consolidar el marco regulador y crear así un sistema estable y previsible. El titular de la instalación tiene dos alternativas para la remuneración de la energía eléctrica generada:

•  Vender la electricidad a la empresa distribuidora a tarifa regulada (que se define como un porcentaje de la Tarifa Eléctrica Media o de Referencia, que viene a ser la relación entre los costes previstos necesarios para retribuir las actividades de suministro de energía eléctrica y la previsión de la demanda de usuario final), cuyo importe depende de la potencia y de los años transcurridos desde la fecha de puesta en marcha de la instalación, imputándose el coste de los desvíos

•  Vender la electricidad libremente en el mercado, acudiendo directamente al mismo, a través del sistema de ofertas gestionado por el operador del mercado, o bien a través de un contrato bilateral o a plazo con una comercializadora, percibiendo por ello, en cualquiera de los casos, el precio de mercado más un incentivo por participar en él, así como, en su caso, una prima.

El Plan de Energías Renovables (PER) 2005-2010 sustituye al PFER, cuyos resultados fueron insuficientes. Con esta revisión se trata de mantener el compromiso de cubrir con fuentes renovables al menos el 12% del consumo total de energía primaria en 2010, así como de incorporar los otros dos objetivos comunitarios indicativos de 29,4% de generación eléctrica con renovables y 5,75% de biocarburantes en transporte para 2010. Así, aumenta el objetivo de las energías eólica (de 9.000 MW a 20.155 MW) y solar (en la solar fotovoltaica se pasa de 135 a 400 MW; en la solar térmica de 309 ktep a 809 ktep; y la solar termoeléctrica multiplica sus objetivos pasando de 200 MW a 500 MW), y disminuye el de la potencia instalada de biomasa en 154 MW, fijándose en 1.695 MW.

En esta línea, el Real Decreto 314/2006 por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación, establece la obligatoriedad de incorporar instalaciones solares térmicas y paneles fotovoltaicos en ciertas edificaciones.

El Real Decreto-ley 7/2006 por el que se adoptan medidas urgentes en el sector energético, desvincula la variación de las primas del Régimen Especial de la Tarifa media eléctrica o de Referencia.

El Real Decreto 661/2007, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en Régimen Especial, sustituye al Real Decreto 436, manteniendo su esquema básico. Se mantiene la doble opción de retribución (tarifa regulada o mercado). La generación renovable que participa en el mercado recibirá una prima variable en función del precio de mercado y unos límites superior e inferior (cap & floor).

Figura 1. Esquema  de la retribución del Régimen Especial

 

Gráfico 2. Retribución del Régimen Especial

 

 

Fuente: Elaboración propia

La Ley 17/2007 por la que se modifica la Ley 54/97, pretende adaptar la Ley del Sector Eléctrico  a la Directiva 2003/54/CE sobre normas comunes para el mercado interior de electricidad. Así, el Gobierno podrá establecer una prima para las instalaciones de energías renovables aun cuando la potencia instalada sea superior a 50 MW. Adicionalmente, se modifica el PER para adecuarlo a los objetivos que ha establecido la UE del 20% de energía final de origen renovable para 2020.

El Real Decreto 1578/2008 de retribución de la actividad de producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica para las instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del RD 661/2007 para dicha tecnología, clasifica las nuevas instalaciones en dos tipologías según estén ubicadas en cubiertas (tipo I) o en el suelo (tipo II). La retribución de estas instalaciones se basa en diferentes convocatorias anuales con cupo de potencia por tipología y se ajusta a la curva de aprendizaje de la tecnología, lo que se traduce en un abaratamiento del coste de la electricidad en relación al modelo anterior.

Por último, recientemente se ha aprobado el RD-Ley 6/2009 por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social, con el fin de planificar el impacto económico de las energías del Régimen Especial en el sistema tarifario,  para lo cual se crea el Registro de Preasignación de Retribución.

Con el fin de adaptarnos a la normativa comunitaria y debido a la necesidad de regular los aspectos técnicos y económicos para el crecimiento del Régimen Especial con seguridad y calidad de suministro, se aprobó el Real Decreto 661/2007, que sustituyó al Real Decreto 436/2004. De esta forma, las energías renovables se regulan dentro de dicho Régimen Especial, junto con la cogeneración y el tratamiento de residuos.

Por lo que se refiere al régimen retributivo de las energías renovables, el Real Decreto 661/2007 establece dos opciones de venta de energía: a tarifa regulada, precio fijo que recibe el productor por su energía vertida al sistema, o directamente en el mercado, percibiendo el precio negociado en el mismo más una prima, que tiene límite superior e inferior para ciertas tecnologías.

Según el Real Decreto 661/2007, la condición de instalación de Régimen Especial la otorga la Comunidad Autónoma correspondiente, siendo la inscripción definitiva de la instalación en el Registro administrativo de instalaciones de producción en Régimen Especial la condición necesaria para acceder al régimen económico regulado en el RD 661/2007, siempre que el objetivo de potencia instalada fijado para cada tecnología en el propio real decreto no haya sido cubierto.

En el Real Decreto 661/2007 está previsto que en 2010 se revisen las tarifas, primas, complementos y límites en función de la consecución de los objetivos y de los nuevos objetivos, y cada 4 años se realizará una nueva revisión.

Las instalaciones de energías renovables tienen prioridad de acceso de la red frente al resto de generadores; el operador del sistema y gestor de la red podrá denegar la solicitud de acceso, siempre que quede suficientemente justificada y ofrezca propuestas alternativas de acceso en otro punto de conexión o  los refuerzos necesarios en la red de transporte para eliminar las restricciones de acceso. En lo relativo a la conexión, en caso de existir limitaciones en el punto de conexión, los generadores renovables también tendrán preferencia frente al resto de generadores.

Las instalaciones fotovoltaicas posteriores a la fecha límite de mantenimiento de retribución del Real Decreto 661/2007 se regulan mediante el Real Decreto 1578/2008, que modifica el régimen retributivo a la baja, siguiendo la evolución esperada de la tecnología fotovoltaica. Este Real Decreto 1578/2008 se basa en una serie de convocatorias con tope de potencia, en las que se sabe de antemano la tarifa que recibirán las instalaciones que accedan a dicha convocatoria, y para lo cual deberán inscribirse en el Registro administrativo de instalaciones de producción en régimen especial.

Debido al impacto económico que sobre el sistema tarifario tienen las energías renovables, se aprueba el RD-Ley 6/2009 con el fin de establecer unos mecanismos respecto al sistema retributivo de las instalaciones de Régimen Especial (salvo para tecnología fotovoltaica, ya regulado en el RD 1578/2008), y así garantizar la sostenibilidad del sistema, tanto desde el punto de vista técnico como económico.

Así, se crea un Registro de Preasignación de Retribución¹, que permitirá conocer qué proyectos cumplen con las condiciones de poder ejecutarse, su volumen de potencia, el impacto en los costes de la tarifa eléctrica y su calendario. De esta manera, la inscripción en dicho Registro de Preasignación pasa a ser condición necesaria para obtener el régimen económico establecido en el RD 661/2007; posteriormente,  las instalaciones inscritas en el Registro de Preasignación deberán ser inscritas en el Registro administrativo de instalaciones de producción en régimen especial.

Se prevé así mismo un régimen transitorio para garantizar la seguridad jurídica de aquéllos que ya habían realizado inversiones bajo el Real Decreto 661/2007 antes de la entrada en vigor del RD-Ley 6/2009. Así, los proyectos que a la entrada en vigor de este RD-Ley 6/2009 cumplieran todos los requisitos del Registro de Preasignación, salvo el referido al depósito del aval en favor de la Dirección General de Política Energética y de Minas, podrán presentar su solicitud de inscripción en un plazo determinado, y contarán con un plazo adicional para cumplir con el requisito del aval. Cuando la potencia inscrita sea inferior al objetivo previsto en el Real Decreto 661/2007, el régimen económico previsto en el mismo se extenderá hasta su cumplimiento. Pero si la potencia inscrita es mayor al objetivo previsto, el régimen económico se aplicará y se agotará con dichas instalaciones inscritas. En este caso se podrán establecer restricciones anuales a la ejecución y entrada en operación de las instalaciones inscritas y la priorización de las mismas para no comprometer la sostenibilidad técnica y económica del sistema.

Los límites de potencia fijados para poder acceder a la retribución prevista en el Real Decreto 661/2007 son los siguientes:

Tabla 1. Límites de potencia para acceder a la retribución del Real Decreto 661/2007

 

Una vez alcanzado el 85% del objetivo de potencia, se definirá, mediante Resolución,  el plazo máximo durante el cual las instalaciones que obtengan su inscripción definitiva tendrán derecho al régimen económico del RD 661/2007, que en ningún caso será inferior a 1 año. La Comisión Nacional de la Energía (CNE) ha establecido un sistema de información en su web que determina en cada momento y para cada tecnología la potencia total con inscripción definitiva, el grado de avance con respecto a los objetivos de potencia y el plazo estimado de cumplimiento de dichos objetivos.

La potencia solicitada para las tecnologías solar y eólica excede ya los objetivos fijados en el RD 661/2007, y con el fin de no comprometer el sistema,  sólo se podrán incorporar al sistema 3.100 MW de nueva potencia renovable al año hasta 2014, según establece la Resolución de 19 de noviembre de 2009 sobre la ordenación de los proyectos o instalaciones presentados al registro de preasignación.

 Así, se acuerda ordenar los proyectos atendiendo a un criterio cronológico, y se dispone la puesta en marcha de las instalaciones en fases sucesivas de acuerdo al siguiente ritmo acumulado de implantación:

•  Fase 1:

–      Solar termoeléctrica: 850 MW

–         Eólica: 3.719 MW

•  Fase 2: vertido de energía > 1.1.2011; inscripción definitiva  < 1.1.2013

–      Sola termoeléctrica: 1.350 MW

–      Eólica: 5.419 MW

•  Fase 3: vertido de energía >1.1.2012; inscripción definitiva < 1.1.2013

–      Solar termoeléctrica: 1.850 MW

–      Eólica: resto de potencia inscrita al amparo de DT 5ª RDL 6/2009

•  Fase 4: vertido de energía > 1.1.2013; inscripción definitiva < 1.1.2014

–      Solar termoeléctrica: resto de potencia inscrita al amparo de DT 5ª RDL 6/2009

El régimen económico del RD 661/2007 se agotará cuando el objetivo de potencia sea alcanzado, y se aprobará, mediante RD, un nuevo marco jurídico económico.