Ya desde el comienzo de los procesos de liberalización (ver El proceso de liberalización de los sectores energéticos),  se planteó que algunas de las actividades de las compañías tradicionales de suministro eléctrico y de gas debían continuar siendo reguladas por sus características intrínsecas. Efectivamente, la explotación de redes físicas de cables y gasoductos está sujeta a significativas economías de escala, lo que hace que las mismas tengan carácter de monopolio natural. Así, las empresas de redes ni podían ni debían competir en un mercado.  De hecho, es difícil imaginar un mundo eficiente en el que el trasporte y la distribución de electricidad y gas se pudieran llevar a cabo sobre diferentes redes en competencia.

El transporte, la distribución y la Operación del Sistema (o la Gestión Técnica del Sistema, como se denomina en el caso del gas natural) son la parte de la cadena de valor del suministro de electricidad y gas que se mantienen bajo el esquema de ingresos regulados (ver Figura 1).

Figura 1. Separación de actividades reguladas de la generación y comercialización

Fuente: elaboración

Para posibilitar la liberalización (competencia en generación y comercialización), se ha de garantizar el libre acceso a las redes. Esto significa que, mediante el pago de las tarifas de acceso (transparentes y no discriminatorias – (ver Las tarifas de acceso: estructura, costes y liquidación de los ingresos), cualquier generador, consumidor o comercializador puede utilizar las redes para transportar la energía que genere, consuma o comercialice.

Las distintas Directivas europeas han sido traspuestas a la legislación nacional modificando el marco de actuación en el que se desarrolla la actividad.  La trasposición de las últimas Directivas relativas al mercado interior de la electricidad y del gas natural, realizadas en España por las Leyes 17/2007 y 12/2007, modifican las Leyes del Sector Eléctrico y de Hidrocarburos respectivamente (Ver Normativa básica e instituciones energéticas comunitarias).

En estas leyes, se establece la separación jurídica, contable y funcional, para el caso de grupos empresariales verticalmente integrados, de las actividades reguladas (transporte y distribución) de aquéllas que se llevan a cabo en competencia (generación y comercialización).

Con las separaciones contable y jurídica se pretende evitar la existencia de subvenciones cruzadas que puedan distorsionar la asignación de costes entre ambos tipos de actividades, lo que podría afectar tanto a la competencia en las liberalizadas como a la retribución en las reguladas.

Por su parte, la separación funcional busca una gestión independiente de los activos de red, frente al resto del grupo verticalmente integrado. Sus principales objetivos son:

•  Que las actividades reguladas tengan independencia plena en su gestión frente al resto del grupo, incluyendo recursos suficientes (técnicos, económicos, recursos humanos, etc.).

•  Que los gestores de las actividades reguladas  no participen en estructuras del grupo que tengan relación con la gestión del día a día de las actividades liberalizadas.

•  Garantizar la confidencialidad de la información comercialmente sensible de las actividades reguladas.

Adicionalmente, con el fin de garantizar un adecuado funcionamiento en la actividad de comercialización minorista, se crea la oficina de cambio de suministrador, OCSUM¹, la cual tiene como cometido, asegurar y favorecer el cambio de suministrador libre para los consumidores, bajo criterios de objetividad trasparencia y no discriminación.

En cumplimiento de las obligaciones contenidas en las Directivas y traspuestas en la legislación nacional, las grandes empresas eléctricas en España mantienen en la actualidad una estructura integrada verticalmente, formada por agrupaciones de empresas que realizan actividades de carácter regulado y actividades en competencia, respetando al mismo tiempo la separación jurídica, contable y funcional anteriormente señalada. Por su parte, la separación correspondiente también ha sido desarrollada para el operador del sistema, Red eléctrica de España², y el operador del mercado, OMEL³.

Las últimas directivas del mercado interior de gas natural y electricidad (Ver Normativa básica e instituciones energéticas comunitarias), introducen cambios significativos en la separación de actividades de la actividad de transporte, permitiendo la existencia de tres modelos diferentes:

•  TSO (Transmission System Operator): modelo de organización de las actividades de operación del sistema y transporte de la electricidad (o gas) por medio de un agente único. En este modelo, el operador y gestor de la red es también propietario de las instalaciones de transporte.

•  ISO (Independent System Operator): modelo caracterizado por una entidad independiente que asume la operación y coordinación técnica del sistema (eléctrico o de gas). En este modelo, el operador y gestor de la red no es propietario de instalaciones de transporte

•  ITO (Independent Transmission Operator): modelo caracterizado por la realización de las actividades de transporte y de la operación del sistema dentro de una empresa verticalmente integrada. En este caso se debe asegurar una adecuada separación funcional.

La actividad de transporte tiene por objeto llevar  la energía (electricidad o gas natural) desde el punto donde se genera hasta los puntos de consumo de grandes consumidores industriales conectados directamente a la red de transporte y hasta los puntos de entronque con las redes de distribución (subestaciones) a través de las cuales se lleva la energía al resto de consumidores.

La red de transporte de electricidad está constituida por las líneas, transformadores y otros elementos de tensión igual o superior a 220 kV, aquellas otras instalaciones que siendo de tensión inferior a 220 kV cumplan funciones de transporte y las instalaciones de interconexiones internacionales y con los sistemas insulares y extrapeninsulares españoles.⁴

Las redes de transporte se desarrollan mediante nuevas inversiones que se aprueban periódicamente en el documento de “Planificación de los sectores de electricidad y gas – Desarrollo de las redes de transporte” del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. ⁵ La construcción de los tramos de red incluidos en esta Planificación son de obligado cumplimiento, siendo su retribución regulada y calculada anualmente por el Regulador de acuerdo con la metodología aprobada en la normativa vigente. La Ley 17/2007 estableció el modelo de transportista único, siendo Red Eléctrica de España el titular de toda la red de transporte. Como gestor de red, debe cumplir con las instrucciones para el Operador del Sistema y presentar sus planes de inversión para los siguientes años para que, conforme la Planificación, sean aprobadas por el Regulador.

La retribución de la actividad de transporte

La retribución de la actividad del transporte se establece administrativamente atendiendo a los costes de inversión, de operación y mantenimiento y de gestión de las redes, según un modelo de cálculo definido por el Regulador mediante Real Decreto y conforme con lo dispuesto en la Ley del Sector Eléctrico.

La metodología de retribución busca cubrir todos los costes de prestación del servicio (incluyendo una retribución para el capital invertido) y, a su vez, incentivar una gestión eficiente. Anualmente se calcula como la suma de a) un término de remuneración ligado al valor actualizado de las inversiones, b) un término que permite recuperar los costes de operación y mantenimiento, c) unos incentivos a la disponibilidad y eficiencia de las instalaciones.

El valor de los inmovilizados retribuidos se calcula sobre la base de unos costes unitarios de referencia aprobados por el regulador. La retribución anual de los capitales invertidos en este inmovilizado se calcula como la suma de la amortización anual (valor del inmovilizado dividido por los años de vida útil) más una retribución sobre el capital invertido y no amortizado.⁶

La distribución eléctrica es la actividad que tiene como objetivo llevar la energía desde la salida de las redes de transporte (de electricidad o gas) hasta el consumidor final.

Tienen consideración de instalaciones de distribución eléctrica las líneas de tensión inferior a 220kV, que no se consideren parte de la red transporte, y todos aquellos otros elementos (comunicaciones, protecciones, control, etc.) necesarios para realizar la actividad de forma adecuada y en los términos de calidad que exige la regulación.⁷

Hasta junio de 2009, las empresas distribuidoras fueron también responsables de realizar el servicio de suministro regulado a tarifa integral para los consumidores acogidos al mismo. A partir de dicha fecha, este suministro regulado ha desparecido, creándose, el “Suministro de Último Recurso”, el cual será gestionado por los comercializadores de último recurso (ver El Suministro de Último Recurso (SUR)). Por tanto, en la actualidad, los distribuidores en España solo tienen relación con la actividad de distribución propiamente dicha no pudiendo realizar ninguna actividad relacionada con actividades liberalizadas (generación o comercialización).

El marco jurídico de la distribución

Las funciones del distribuidor son construir, mantener y operar las redes eléctricas que unen el transporte con los centros de consumo. Para el adecuado desarrollo de dichas funciones, los distribuidores cuentan con las obligaciones de ampliar las instalaciones de distribución cuando así sea necesario para atender nuevas demandas de suministro eléctrico, asegurando en todo momento un nivel de calidad de servicio adecuado, distinguiendo por tipología de consumo y diferenciación entre áreas. Por otro lado, deben responder en condiciones de igualdad a todas las solicitudes de acceso y conexión

Además, las distribuidoras son responsables de la medición de los suministros, de aplicar a los consumidores los peajes o tarifas de acceso. También debe poner en práctica los programas de gestión de la demanda vigentes.

Las distribuidoras tienen la obligación de mantener actualizada la base de datos de puntos de suministro, manteniendo en todo momento su confidencialidad, enviar la información de clientes requerida en la normativa a la Oficina de Cambio de Suministrador e informar al transportista de las características, incidencias y planes de mantenimiento de su red para garantizar la seguridad del suministro.

Por último, las empresas distribuidoras tienen obligaciones de información a clientes, Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, Comunidades Autónomas, Oficina de Cambio de Suministrador, Operador del Sistema o Gestor Técnico del Sistema  cabe destacar que han de presentar anualmente sus planes de inversión a las Comunidades Autónomas.

Por el ejercicio de sus actividades, las empresas distribuidoras tienen derecho al reconocimiento por parte de la Administración de una retribución.

No obstante lo anterior, antes de la aprobación del Real Decreto 222/2008, por el que se establece el régimen retributivo de la actividad de distribución de energía eléctrica, las distribuidoras eléctricas con menos de 100.000 clientes se acogían a una regulación especial (establecida en la Disposición Transitoria 11ª de la Ley del Sector Eléctrico) con un régimen normativo y económico diferente al del resto de distribuidoras. La aprobación del Real Decreto 222/2008 supuso que todas las compañías distribuidoras se acogiesen al mismo régimen retributivo y normativo, eliminando, por tanto, la diferenciación anterior por tamaño.

La retribución regulada

La retribución de la actividad de distribución se establece administrativamente atendiendo a los costes de inversión, de operación y mantenimiento y de gestión de las redes para asegurar el suministro de energía en las condiciones de calidad fijadas reglamentariamente. Dadas las características de la distribución y la complejidad de sus activos (número y tipología), la retribución sigue un esquema diferente al del transporte, de forma que no se valora individualmente cada uno de los elementos que componen la red de distribución.

El esquema retributivo de la actividad de distribución en España se ha basado en el reparto de una “bolsa” entre las empresas distribuidoras en función de unos porcentajes fijados administrativamente. La cantidad de la “bolsa” global se modificaba cada año en función del IPC y de diversos factores que se aplicaban sobre la estimación del aumento de la demanda, la mejora de la eficiencia. El gráfico 1 muestra los coeficientes de reparto entre las empresas distribuidoras aplicados en 2008 antes de modificarse el sistema retributivo.

Gráfico 1. Reparto entre empresas distribuidoras de la retribución provisional regulada
correspondiente a la actividad de la distribución eléctrica (año 2010).

Fuente: Orden Ministerial ITC 3519/2009, de 28 de diciembre.

Con la entrada en vigor del Real Decreto 222/2008 se establece una metodología retributiva basada en costes. Esta metodología tiene como fin lograr la gestión eficiente por parte de las empresas distribuidoras, con el fin de trasladar al usuario final el mínimo coste desarrollando las empresas su actividad con una calidad adecuada. La retribución de dichas empresas distribuidoras es fijada anualmente por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio tras haber sido informada por el regulador. Para ello, ambos cuentan con los planes de inversión que ha de presentar a las Comunidades Autónomas anualmente, los resultados obtenidos del modelo de red de referencia y con la contabilidad regulatoria de costes. Ésta última se basa en la información solicitada por la CNE anualmente a las empresas distribuidoras a través de las Circulares. Dicha información incluye los costes y gastos en los que incurren las empresas distribuidoras, anualmente, asociados a determinados centros de coste.

La retribución de las empresas distribuidoras, se fija al inicio de cada periodo regulatorio de cuatro años, estableciendo la retribución de referencia. Esta retribución tienen en cuenta los costes de inversión (amortización y retribución del activo neto a una tasa determinada), la retribución de los costes de operación y mantenimiento (mediante la utilización de costes unitarios medios) y la retribución por otros costes (gestión comercial y tasas de ocupación de vía pública).

Una vez fijada la retribución inicial, dentro de cada periodo regulatorio, dicha retribución se actualiza teniendo en cuenta la evolución de índices macroeconómicos, Índice de Precios al Consumo e Índice de Precios Industriales los incentivos de calidad y pérdidas (que pueden suponer un ±3% y ±2% respectivamente cada año pero que no consolidándose para el año siguiente) y en función del incremento de actividad. Hasta la aplicación de la metodología basada en el Modelo de Red de Referencia y en la contabilidad regulatoria de costes la retribución por incremento de actividad  era proporcional a la variación de la demanda anual, no correspondiéndose el incremento de la actividad necesariamente con la variación de dicha demanda, especialmente en aquellos años en los que ésta es negativa.

Al término de cada periodo regulatorio, la retribución es revisada y fijada la retribución de referencia de nuevo para el siguiente periodo de cuatro años.

La retribución de dichas empresas es un coste más del sistema y como tal es recaudado a través de las tarifas de acceso obteniendo cada empresa distribuidora su retribución a través de las liquidaciones.

Al no ser la electricidad almacenable, la demanda y la oferta de electricidad deben ser prácticamente iguales en cada instante con el fin de mantener las condiciones técnicas (tensión y frecuencia) necesarias para garantizar la calidad y seguridad del suministro. Los procesos de operación que aplica el Operador del Sistema hacen posible que se mantenga un equilibrio entre generación y demanda de forma continuada.

La operación adecuada, segura y eficiente del sistema eléctrico, recogida en  los procedimientos de operación del sistema, junto con los mercados de operación existentes que gestiona el Operador del Sistema, requieren, por un lado, el análisis de la viabilidad del programa diario de transacciones comerciales resultante del mercado diario (ver Formación de precios en el mercado mayorista diario de la electricidad), y, por otro, corregir las posibles restricciones resultantes en la red de transporte y asegurar el suministro ante las posibles indisponibilidades imprevistas de grupos de generación u otro tipo de contingencias.

Red Eléctrica de España (REE) es el operador del sistema eléctrico español, tanto en la península como en los sistemas insulares y extrapeninsulares. REE debe garantizar la ejecución de los procedimientos de operación técnicos precisos para que la electricidad fluya adecuadamente desde los centros de generación hasta los centros de consumo.⁸

En España, el Operador del Sistema es la misma institución que la única empresa transportista (REE). La participación de las empresas eléctricas en REE no puede superar el 1% del capital, con el objetivo de asegurar la independencia de éste.

Procedimientos de operación y mercados de regulación

El Operador del Sistema actúa según unos  Procedimientos de Operación propuestos por el propio operador y aprobados por el Ministerio para realizar una gestión adecuada del sistema eléctrico. Estos procedimientos describen los criterios y las normas de actuación necesarias para poder realizar previsiones de demanda, previsiones de cobertura y análisis de la seguridad del suministro eléctrico, planes programados de mantenimiento de las centrales de generación, así como otros procedimientos que resuelven las congestiones en la red y los desvíos instantáneos entre demanda y oferta.

Desde mayo 2006, el Operador del Sistema es el responsable (anteriormente lo era el Operador del Mercado)  de la liquidación de los mercados de operación, que comprenden la resolución de restricciones técnicas, el suministro de servicios complementarios, la gestión de desvíos y los pagos por capacidad (ver Inversión y seguridad de suministro en un mercado liberalizado).

El Operador del Sistema en España es también el responsable de proponer a la Administración, una vez consultados los agentes y las Comunidades Autónomas, la planificación del sistema de transporte. Es el Parlamento el responsable último de aprobar dicha planificación, la cual es vinculante para las actividades reguladas e indicativa para las liberalizadas.